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从人口政策的演变中找答案

中国大困局(专题)系列文章(1-1):

《人口困局》作者  李尚勇 

【导读】30多年前,迫于人口过度增长与有限资源的尖锐矛盾,中国将控制总人口确定为基本国策。当初设想,基本国策大致“管”30年[1] 。然而,人们没有想到的是,30年后,当初控制总人口的目标大体上是实现了,但是,中国人口过度增长与有限资源的矛盾并没有缓解,如今又增加了人口与环境的尖锐矛盾。显然,中国控制总人口的基本国策还将继续执行,也许,还将执行很长时间。

 

建国伊始,决策层并没有认识到总人口过度增长会对一国经济和社会发展带来巨大的负面影响。1949年9月,毛泽东曾说,“中国人口众多是一件极大的好事。再增加多少倍人口也完全有办法,这办法就是生产。……在共产党领导下,只要有了人,什么人间奇迹也可以造出来。” [2] 此后,“人多力量大”成为社会的主流思想。1954年以前,在体制内甚至实行了“限制节育和人工流产”的政策。当年,卫生部曾通知海关,严禁避孕药具进口。 [3]

1954年11月,全国第一次人口普查的结果显示,中国总人口在1953年突破了6亿 [4] 。这使决策层第一次认识到全国人口增长过快的事实,随后探索性地出台了一些节制生育的措施。

1957年7月,时任北大校长的著名人口学家马寅初因忧虑人口过快增长而发表《新人口论》,但在随后的“反右运动”中马寅初遭到批判。1959年的“大跃进”、“浮夸风”,再次使节制生育成为批判对象。

20世纪50年代中期至80年代中期,中国农村的食物(粮食)分配制度对农村人口增长有明显的刺激作用。

60年代初期以前,为了保障农村人口的基本粮食需求(俗称“基本口粮”),中国农村的可分配粮食一般按“人六劳四”分配,即按人口数量平均分配粮食总量的60%,再按劳动贡献(工分)分配其余40%。1963年以后,有些地方按人口数量分配的“基本口粮”比例甚至高达70%。 [5]

“人民公社体制”(1958—1985年)对农村人口增长有明显的刺激作用。当时,很多农民多生孩子的直接目的就是为了多分“口粮”,以求吃饱饭,这在1959—1961年的全国性饥荒以后更为普遍。在城镇,20世纪80年代以前的粮油肉布等“票证供应体制”也产生了类似刺激人口增长的效果,因为家庭人口越多,分配的票证越多。

这一时期,全球的医疗卫生进步,尤其是医药进步(如抗生素的发现和广泛使用),大大推进了中国医疗卫生事业的发展,中国婴幼儿存活率和老年人口寿命大幅度提高,人口死亡率大幅度下降。这一升一降大幅度提高了中国人口自然增长率(见图1-1),也推动中国总人口迅速爬升(见图1-2)。

主要因为“人多力量大”的主流思想,鼓励生育和经济制度的刺激作用,以及人口死亡率下降等原因,中国总人口从1950年的5.52亿人,迅速增长到了1970年的8.3亿人。(见图1-2)

在上述背景下,从1959年蔓延开来的3年全国性饥荒所造成的人口大规模“非正常死亡” [6] ,也仅仅使中国人口变动曲线下凹了10年,却几乎没有对中国人口增长的长期趋势造成影响。

人口迅速增长,使人口与自然资源的矛盾尖锐起来。1970年与1950年相比,全国总人口增长了50%,人均耕地面积减少了约1/4(见图2-1),人均粮食产量只有289公斤,甚至比20世纪50年代中期还要少(见图3-1)。迫于这种巨大的“人口负担”,20世纪70年代初,决策层开始提倡计划生育,提出“只生两个孩子”,随后,全国妇女总和生育率从1966—1970年的平均5.91(儿童/妇女)直线下降到1976—1980年的2.76(见图1-1)。即使这样,在人口增长惯性的推动下,1981年全国总人口还是首次超过了10亿(见图1-2)。

1960年,马寅初被迫离任北大校长,他在离任会上说,20年后看严重后果。20年后,中国人口过10亿,由此奠定了中国人口过度膨胀的基础。

根据官方统计,1950年中国总人口5.5亿人,1950—1970年的20年间,中国总和生育率平均6.1(孩子/妇女),最高7.5,一共出生4.8亿人,减去死亡人数后,20年净增2.8亿人,总人口达到8.3亿。

要命的是:这个“前20年”形成的这一人口总量(8.3亿人),决定了中国未来“人口高位运行” [7] 超百年的格局,并且,这一人口过度膨胀的格局在随后百年内不可能更改。由这一格局所决定的中国人口与资源环境的紧张关系,会随着时间的推移愈加严峻,且不会缓解,更不可能逆转。中国今天的命运,即人口过渡膨胀、资源严重透支、环境日益恶化,在50年前的那个“20年”就已经注定,无可更改!

鉴于人口增长对自然资源和社会经济的巨大压力,1982年,中国正式将计划生育定为基本国策,实行“独生子女”政策。1984年以后,根据农村和少数民族地区的实际情况,将“一胎化”政策放宽,即允许一胎生女孩的家庭在较长间隔后生二胎。从而形成了普遍提倡一胎,严格控制二胎,坚决杜绝多胎以及“晚婚、晚育、少生、优生”等一系列人口政策。 [8]

经过近30年严格严厉的计划生育,中国妇女总和生育率从1976—1980年的2.76继续下降至2005—2010年的1.53 [9] ,中国因此而进入全球低生育水平国家的行列。据人口专家推算,截止到2005年底,中国少生了4亿多人 [10]

尽管如此,1980—2010年仍然出生了5.97亿人,30年间总人口净增3.54亿, 2010年中国总人口攀升至13.41亿人。 [11]

到2012年,中国生育政策大致可以分为五种类型:“一孩政策”,覆盖全国除西藏以外的全部城镇居民和6省市(4个直辖市和江苏、四川)农村居民,其人口约占全国总人口的35.9%;“一孩半政策”,指第一个孩子为女孩的农村夫妇,可以生二胎,这覆盖19个省区、52.9%的人口;“二孩政策”,覆盖5省区(新疆、宁夏、青海、云南、海南)农村居民,约9.6%的人口;“三孩政策”,覆盖全国少数民族农牧民,约1.6%的人口;西藏实行特殊政策,即城镇居民可以生育两个孩子,农牧民不作生育限制。

此外,随着生育政策的微调,全国所有省区市都已经实行“双独二胎”政策(即夫妇双方均为独生子女可以生育两个孩子),有7省市在农村放开“单独二胎”政策(即夫妇一方为独生子女即可生育两个孩子)。 [12]

2013年11月,“单独二胎”政策推广到全国范围。 [13] 2015年10月,出台“全面二孩”政策,即“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策” [14]

2016年底,国家卫计委首度对“全面二孩”政策实施效果做出评价,“判断2016年出生人口将超过1750万”,并且,“政策累积的生育势能还将进一步释放,判断中国目前总和生育率为1.6左右,预计‘十三五’期间(2016-2020)总和生育率将攀升至1.8左右” [15]

主流人口学家翟振武教授(中国人民大学人口与发展研究中心主任)在综合了国家统计局出生人口统计、国家卫计委住院分娩统计和公安部户籍登记信息等数据后“判断和估计”:“过去几年每年的出生人数都在1600万以上”,与之对应的生育水平“大体上在1.6左右” [16] 。他认为,“全面二孩”政策之后,2018年是年出生人口的最高峰,总和生育率会上升到2.1左右,此后四五年会逐步下降,到1.8、1.7左右 [17] 。中国人口数据历来真真假假,但教授经验数据与联合国经济和社会事务部人口专家的结论基本一致(见图1-6),可信度要高些。

2016年12月,国务院印发了《国家人口发展规划(2016—2030年)》,该规划表述的人口发展目标耐人寻味:“2020年全国总人口达到14.2亿人左右,2030年达到14.5亿人左右” [18]

在官方高级别文件中,第一次将人口目标表述为“达到……”,而不是“控制在……”。这显示,中国计划生育基本国策开始动摇。

上述资料显示,中国出生人口数量在2010年1600万人的水平上触底反弹后,将在2016年后形成一个新的出生人口数量高峰(见图1-2)。虽然,这一波出生人口高峰究竟会将中国人口趋势推向何种方向还有待观察,但有一点却是肯定的,即如果这是一个错误,那将是一个犯错就没法改正的“人口棋局”!

实施“全面二孩”政策后,有网友评论说,“不是不该有‘二孩’,而是不该如此早”。

看看那个“前20年”所“铸”成的人口趋势就知道,成亿出生人口的堆积(在今天1700万出生人口的水平上只需要5、6年),是一件非常可怕的事情,其后果绝非人力所能改变。也许,历史又到了一个“20年后看严重后果”的节点,但历史已经没法再给我们民族一个“1980年代”那样的机会了。(本书将要说明这种现实危险性)

在“放松进而放弃人口控制”思潮泛滥的背景下,主流人口学家判断失误,错误地认为“进入21世纪后,中国人口的主要矛盾已由人口总量问题转向人口年龄结构问题”,“中国面临的最大人口风险已不再是总人口失控,而是过度的人口少子化和老龄化” [19] ,并推动政府调整人口政策,放松人口控制,试图以此调整人口结构,增加劳动人口,应对老龄化。而其实,这是对人口老龄化的过度反应,更重要的是,试图通过多生孩子去增加劳动人口从而改善人口结构,不仅于事无补,而且贻害无穷。(参见《李尚勇:为什么“多生孩子以改善人口结构”是错误的?》

 



[1] 中共中央:《关于控制中国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,1980年9月25日。

[2] 毛泽东:《唯心历史观的破产》,1949年9月16日,《毛泽东选集(一卷本)》,人民出版社,1967年11月(横排袖珍本),第1400-1401页。

[3] 该书课题组:《中国发展报告2011/12:人口形势的变化和人口政策的调整》,中国发展出版社,2012年10月,第56页。

[4] 国家统计局:《关于第一次全国人口调查登记结果的公报》,1954年11月1日,国家统计局网站/统计公报/人口普查公报/全国人口普查公报。该数据包括台湾省人口。

[5] 郑卫东:《集体化时期的分配制度与人口生育》,《开放时代》,2010年第5期。

[6] 新编《图说新读中国通史》披露:“据测定1959年至1961年的非正常死亡和减少出生人口数,在4000万人左右”。(主编李莹:《图说新读中国通史》(第四卷),北京燕山出版社,2010年9月第1版,第1566页)。

[7] 为了叙述方便,本书将中国总人口10亿~14亿人的情况称为“人口高位运行”,将总人口超过14亿人的情况称为“人口超高位运行”。(参见图1-5)

[8] 士心:《“一对夫妻只生一个孩子”的由来》,《新世纪》,1998年第3期。

[9] 联合国经济和社会事务部人口司:《世界人口前景(2015修订)》,File FERT/4,联合国网站/在线数据库。

[10] 张维庆:《以人的全面发展统筹解决中国人口问题》,《求是》,2006年5月3日。

[11] 国家统计局:《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》,国家统计局网站/统计公报/人口普查公报/全国人口普查公报,2011年4月28日。

[12] 该书课题组:《中国发展报告2011/12:人口形势的变化和人口政策的调整》,中国发展出版社,2012年10月,第50、51页。

[13] 中共中央:《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,中共十八届三中全会通过,2013年11月12日。

[14] 新华社:《中共十八届五中全会公报》,2015年10月29日通过。

[15] 翟振武:《平稳过渡到“二孩时代”》,《人民日报》,2016年12月15日,第05版。

[16] 翟振武:《平稳过渡到“二孩时代”》,《人民日报》,2016年12月15日,第05版。

[17] 记者王羚:《中国总和生育率之辩:超低生育率到底准不准》,第一财经日报,2016年11月23日。

[18] 国务院:《关于印发国家人口发展规划(2016—2030年)的通知》,国发〔2016〕87号,2016年12月30日。

[19] 郭志刚:《重定中国生育政策》,《中国改革》,2012年第4期。

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