——“解决三农问题之钥”系列文章（序）

（一）

改革开放初期，为了解决吃饭问题，通过自下而上的过程，实行了以“包产到户”、“大包干”为主要内容的“家庭联产承包制”。由此极大地调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力，仅仅2、3年，就初步解决了全国人民“吃饱饭”的问题。

不过，这一“帕累托改进”的制度效应在随后几年就逐渐释放完毕，接下来，一家一户小农经济的固有弊端又重新铺满农村大地。

小农经济的性质是自给自足的自然经济，当社会经济采取商品经济形式以后，小农经济只能采取小商品经济形式，而这种家庭经营的小商品经济往往经营效益低下，在市场经济的激烈竞争中必然会被“边缘化”。

中国的事情不会这么简单。随后的几个重大政策和事件，1980年的“分灶吃饭”财政包干政策、1994年的“分税制”改革，以及随后出现的县乡镇机构恶性膨胀，使农民的处境持续恶化。当时最为形象的描述是“几十顶大盖帽管一顶破草帽”，而管之“热心”，无非是“要钱”而已。

2000年，当时身为乡党委书记的李昌平上书国务院总理，发出了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的感叹。[①]整整6年后，我国终于废止了农业税，农民的负担开始减轻。但此后，农民“增收难”的问题又开始困扰所有关注“三农”问题的人们。

分散的小农户生产规模小、经济实力薄、专业化程度低、经营管理落后、市场信息缺乏、自组织能力低，因而只能出售价格低廉的初级农产品，承受中间商的盘剥。这其实就是农民“增收难”的根本原因，也是我国形成“城乡二元经济结构”的根本原因。

如今，每一次农产品周期性市场波动，几乎都会引发一系列菜贱伤农、粮贱伤农、果贱伤农、肉贱伤农之类的“突发”事件，害得有关部门手忙脚乱地四处“救火”，最终肯定是治标不治本。

2011年，问题演变得愈加诡异，即“菜贱”与农产品零售价格普涨同时发生。在青岛集贸市场上，每公斤大白菜卖1.2～1.4元，但在100公里外的菜农地头却只能卖到6分，二者相差20倍左右。[②]在这样的格局下，菜农不仅没有分享到菜价高涨的利益，反而因为“菜贱”而破产，有人因此而选择自杀[③]。但是，消费者也没有得到“菜贱”的实惠，反而因为菜价高涨而支出增加。

与此同时，由于农村缺乏生计，大量的青壮年农村劳动力离开农村去城镇打工谋生，农田里留下来的是中年妇女，更多的是儿童和老人，有人将其戏称为“386199部队”。农村青年越来越不会“种田”，也越来越多的离开农田，全国人民的“吃饭”问题越来越多地需要依靠“386199部队”。这里潜伏的农业危机，甚至比李昌平那时候更大。

政府为了解决“三农”问题，出台了很多农业政策，有些政策的确惠农而缓解矛盾。但是，对于那些没有理论根基，而“应景”设置的农业政策，用“病急乱投医”来形容一点也不为过。例如，“公司＋农户”、龙头企业、订单农业、土地入股、假合作社、等等、等等。由于小农户是一盘散沙，几乎没有谈判资格和能力，而他们的利益诉求始终没有组织载体，因此，最后总是“最受伤”。

至今，主流社会仍然没有认识到，“农民合作社是市场经济条件下解决‘小农户与大市场对接’的最好组织形式，如果能够得到完善的农业社会化服务体系的支持，它就能够引导广大农民真正走向富裕，并最终引导农业真正走向产业化和现代化”[④]。 

（二）

1990年代初，中央文件将“家庭联产承包责任制”和村级集体经济组织并称为“统分结合的双层经营体制”[⑤]。作为对人民公社体制的一种否定，这一体制无疑是成功的。但是，由于没有脱离当时计划经济大背景，也没有事先理论上的深思熟虑，所以，这个体制存在很大的历史局限性。

按照理论家们的解释或者设想，“统分结合的双层经营”是指农民家庭分散经营和集体统一经营相结合。其中，分散经营，就是以农民家庭为单位，承包集体的土地或其他生产任务，进行自主生产，自负盈亏；统一经营，就是由村级集体组织管理土地，规划农田水利建设和农作物布局，为农户提供机耕、机播、排灌、防治病虫害、加工农产品等服务。

然而，在我国农村，特别是广大欠发达农村，这种“统分结合的双层经营”根本就不存在。

当然，“家庭承包责任制”是存在的，而且它越来越规范。它实际上已经成为我国农村经济的基本制度安排，并得到决策层30年、50年和更长时间不变的承诺。它对于稳定农村、农民和农业，解决全国人民的吃饭问题，起到了非常积极的作用。也为我国农村未来的发展和农业现代化奠定了基础。（这一点，在本系列文章中会有详细论述）

但是，“集体统一经营”这一“层”在现实的农村几乎就不存在，至少，在绝大多数农村地区是不存在的。笔者几十年在各地农村调研，从来就没有见过有理论家们所说的那种“统一经营”（不过，报刊上曾有一些“点缀”，一些自然资源特别丰富的地方好像也有）。近些年来，曾在不少欠发达农村地区开展过所谓的“联系帮扶”村级集体经济的工作，它要求每个市县行政事业单位“联系”一个村集体，目标是让它每年有不少于1000元的纯收入。经济上如此“无能”的村集体，除了“管理土地”以外，“统一经营”只存在于纸面上。

实际上，所谓“村集体”，与其说是它经济组织，不如说是行政组织。在现实的农村，“村集体”往往行使行政职能，更多时候，它是乡镇政府行政管理机构和管理活动向村一级的延伸。

所以，“统分结合的双层经营体制”之“双层经营”是虚假的，或者说只存在于理论上。 

（三）

从1958年到1980年代前半期，我国在农村实行“政社合一”的人民公社体制。当时认为人民公社的优越性是所谓“一大二公”（即第一规模大，第二公有化程度高），而实际上是在剥夺小农的基础上，实行平均主义“大锅饭”。这一体制的真正用意在于，方便国家在推进工业化的过程中，拿走全部农业剩余，并侵占农民部分必要生活资料价值，其最终结果是搞得全国人民“吃不饱”。

1980年前后，自下而上掀起的“家庭承包责任制”从根本上瓦解了人民公社体制，随后，“撤社建乡”工作（即撤销人民公社、建立乡镇政府）在全国铺开。到1985年底，全国农村普遍建立起乡镇政府，总数达91138个。[⑥]

这一史无前例且异常庞大的乡镇政府管理体制所带来的负面效应，远远超出了当初制度改革设计者的预料。

农业问题专家朱守银曾分析过这些负面效应。他认为，“撤社建乡”完成后出台的“分灶吃饭”财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了十分明确的利益关系。于是，数万具有独立利益和增收欲望的乡镇政府和那些涉农部门，都成为既垄断权力又追求经济利益的行为主体。

1994年的“分税制”改革，不但没有跳出财政包干体制的圈子，反而进一步造成了地方政府有“事权”却无“财权”的窘境。相当一部分地方政府的财政变成了“吃饭财政”，有些地方甚至连行政事业费和人头经费开支也难以保证，这必然诱发地方政府追求财政“增收”的欲望。在这种背景下，乡镇政府必然伸手向农民“要钱”。[⑦]

2006年，我国废止农业税，乡镇一级政府的功能受到质疑。其实，三农专家温铁军早就质疑过乡镇政府的功能问题。他认为，中国自秦朝设立“郡县制”以来的两千年封建社会都是“皇权不下县”，这不是没有道理的。实际上，政府管理小农经济的最低成本方式就是乡村自治。[⑧]

目前我国庞大的乡镇政府管理体制（共有34170个乡镇政府[⑨]）运行成本巨大，而实际的管理事项不多，管理意义不大，且管理效率低下。每年，上级政府为防止乡镇官员“扰民”而花费的精力和经费亦不少。 

（四） 

主要发达国家大多在1950~1970年代实现了农业现代化。历史资料表明，各主要发达国家都是在小农数量众多，甚至是小农遍地的情况下实现了农业现代化。在此过程中，为了解决“小农户与大市场对接”的问题，形成了“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”的农业现代化模式。

目前，凡是已经或大体实现了农业现代化的国家和地区，无一例外都是通过推广农民合作社，并建立完善的农业社会化服务体系，实现了农业产业化，实现了“小农业与现代化大市场”的对接。[⑩]

国际经验表明，农业现代化并不需要以消灭小农业和小农户为条件，全面推进农业现代化也不需要等到土地集中和土地规模经营的兴起。这个结论对我国农业现代化具有很强的借鉴意义，我国现阶段完全可以（也应该）借鉴成熟的国际经验，在小农遍地的情况下，全面推进农业现代化。

目前，我国已经完全具备全面推进农业现代化的三个基本条件（系列文章有详述），国家应不失时机，通过改革严重脱离现实的农村经济体制，以帮助农民建立农民合作社，并建立完善的农业社会化服务体系，全面推进我国农业现代化。 

（五）

笔者1990年代中期涉足农民合作社理论研究，2005年起组织课题组在各地调研考察，并在雅安市几个区县进行了6年的“农民合作社规范化试验”，其间，多篇研究成果在国家级省级报刊发表，最近，笔者旨在阐明农民合作社基础理论的长篇论文《农民合作社的制度逻辑》发表在我国农业经济的核心期刊《农业经济问题》2011年第7期；旨在阐明我国已经完全具备全面推进农业现代化基本条件的论文《论全面推进我国农业现代化》也最后完稿。它是《农民合作社的制度逻辑》的姊妹篇。

至此，笔者觉得自己好像是找到了解决三农问题的那把钥匙，接下来的问题是，谁能拿这把“钥匙”去打开解决三农问题的“制度之门”。这也就是说，解决三农问题需要这把钥匙去“开门”，但更重要的是，需要有人拿它去“开锁”。而在此之前，一些人（政治家和理论家）拿一些并不匹配的钥匙去乱捅那道制度之门，所以事倍功半。

在此，笔者将解决三农问题的这把钥匙奉献诸君，它由一组“解决三农问题之钥”系列文章（共10篇）所组成：

1、《各国农业现代化的现实模式》

2、《农民合作社的逻辑起点》

3、《农民合作社的制度逻辑和制度要求》

4、《农民合作社与普通工商企业的重大区别》

5、《合作社资金短缺问题及其解决之道》

6、《各国农民合作社的发展线索》

7、《农民合作社与“集体化—合作社”的本质区别》

8、《我国农民合作社发展存在的问题》

9、《我国已经具备全面推进农业现代化的基本条件》

10、《全面推进农业现代化的具体措施》

笔者愿意就以上内容与诸位网友一起讨论。简短评论可以发在评论栏，如有长篇讨论稿，请通过电子邮件发给我，我的邮箱：lsyongs@163.com。

谢谢你的关注！

作者李尚勇 

2011年8月27日