——“解决三农问题之钥”系列文章（10）

鉴于我国人多地少、小农遍地的实际情况，鉴于各国家全面推进农业现代化的成功成熟经验，鉴于我国已经具备全面推进农业现代化的基本条件，鉴于国家的社会经济发展战略已经开始向协调城乡发展转变，国家的各项政策已经开始向农村、农业和农民倾斜，笔者建议，国家应不失时机，全面推进我国农业现代化。

为此，笔者提出如下具体思路：

（一）有条件地支持土地规模经营

土地规模经营是农业现代化现实模式的第一个层次，它是农业现代化的一种必然的发展趋势，它代表着农业现代化水平，能够直接与现代化大市场对接。虽然我国人多地少，但东西南北、平原丘陵山区差异很大，有不少地方还是适合土地规模经营，因此，国家应该积极支持这些地方的农民自主自发地进行土地流转。为此，政府应采取一系列措施促进这些地方的土地集中，并借此进一步提高我国土地规模经营水平。

（1）通过立法和调整农业土地政策，加快土地流转制度改革，推动土地合法有序流转。政府应支持农户在依法、自愿和合理补偿的原则下进行土地承包经营权的流转，应支持有条件的农户租赁或转让自己承包的土地经营权。同时，政府应支持各种形式的土地集中（如股田制、土地银行、土地股份合作制等等），逐步发展土地规模经营。但是同时，必须严厉打击各种土地违法行为，保护农户的合法权益。

（2）制定土地承包经营权的“赎买政策”，通过一定的补偿方式，鼓励有能力在城镇谋生的农户永久放弃承包土地经营权。（1972年，“欧共体六国”曾达成协议，共同采取措施使一些中小农户或这些农户中的部分农民离开土地，如法国和前西德就采用政府提供“养老金”补助的办法，鼓励老年农场主弃耕卖地或弃耕租地）（世界经济编写组，1980）

（3）进一步改革城市管理制度，完善社会保障体系，消除事实上存在的对“农民工”的制度性歧视，包括身份、用工、工资、福利和社会保障等等歧视，加快“农民工”转变为“产业工人”的进程。如果这项工作做得好，在目前超过2亿的农民工中，就会有相当一部分放弃土地，离开农村，完全融入城镇。

（4）鉴于土地规模经营总是以“剥夺并消灭小农”为条件，而我国又人口众多，就业形势严峻，因此，笔者仅仅支持由农民自主自发进行的土地流转，而反对任何形式的由政府主导和推动的土地规模经营运动，尤其反对地方政府推动土地规模经营。任何脱离了我国人口现实、无视失地农民就业问题的所谓“提高土地规模经营水平”的做法，都会大量“剥夺并消灭小农”，都会造成失地农民贫民化和城市贫民窟化。我们必须重视这些伪城市化和伪农业现代化对我国社会可能形成的严重冲击。

（二）对小农业进行“生产社会化改造”

我国是一个人多地少、人地关系紧张的国家。根据国土资源部的资料计算，2008年，我国人均耕地为1.37亩/人，有17个省市的人均耕地低于全国水平，有9个省市低于1亩/人。（国家统计局，2008）。根据联合国粮农组织（FAO）的数据，2007年，我国“平均每个农业经济活动人口耕地面积”仅为0.2公顷/人，即3亩/人。（国家统计局，2011）在农业人口密集地区，该数据低于1亩/人。因此，农业现代化现实模式的第二个层次，“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”，应该是我国未来农业现代化的现实模式。

这一模式的关键是要对小农业进行“生产社会化改造”，为此，国家应从以下两方面着手：

1、鼓励、支持并帮助农民建立真正属于他们自己的合作社

我国小农户的分散经营存在以下难以解决的问题：（1）农户家庭经营规模过小，不仅生产和交易成本过高，而且也制约了农业生产专业化和农业机械化的发展，限制了农业先进技术的推广使用，因而难以获得规模效益。由于分散经营的限制，地方的一些优势农业资源和农产品发挥不了比较优势，生产的技术含量提升慢，标准化、规模化和批量化生产更是谈不上。（2）我国农产品经营产业链都很短，绝大多数纯粹种养殖农户只能出售没有加工或仅有粗加工的初级农产品，他们在整个农业产业链的利润分配中所得太少，利润空间非常有限。如果遇到市场波动，轻的出现产销倒挂（如粮食和生猪），严重的造成绝收（如蔬菜和水果）。（3）由于小农户组织化程度低，获得的市场信息少，生产经营活动难以避免盲目性，再加上农业生产的不确定性和市场的多变性等因素，目前一家一户分散的家庭经营很难适应市场经济和现代化大市场的要求。

各国农业现代化实践表明，农民合作社是市场经济条件下解决“小农户与大市场对接”的最好组织形式，如果能够得到完善的农业社会化服务体系的支持，它就能够引导广大农民真正走向富裕，并最终引导农业真正走向产业化和现代化。

在理论上，笔者已经论证，农民合作社在功能、性质、内部制度安排等方面与普通工商企业有重大区别，它在一国经济发展第三阶段（工业反哺农业，城市反哺农村）有特殊的历史作用，即通过将传统农业家庭经营提升到农业产业化水平的方式，“拿”回农产品加工和流通的大部分利润，并以此将广大农民的收入水平提升到社会平均水平，帮助社会经济最落后的部分跟上整个社会经济的前进步伐，从而提升整个社会的经济发展水平。（李尚勇，2011）

当然，这种农民合作社应该按照国际社会公认的合作社基本原则（见第一部分）来组织，它应该是符合“国际合作社联盟”推荐标准、符合我国农业部《农民专业合作社示范章程》推荐标准的合作社模式。

这种规范的农民合作社模式及其基本原则决定了农民合作社的基本功能，即“为全体社员牟利，让全体社员分享”。而为了保障这一基本功能的实现，农民合作社只能实行“普惠制”，对内实行利益分享、有限积累、限制股金分红、限制大股东和一人一票等一系列民主管理制度。

然而，正是这些完全不同于普通工商企业的内部“普惠制”，使得农民合作社缺乏“效率”，使它在残酷的市场竞争中，无法与同行业普通工商企业竞争。因此，要使农民合作社正常发挥它的历史作用，政府和社会等外部经济力量就必须予以支持。（李尚勇，2011）

从社会发展的角度来看，政府支持农民合作社发展可以同时实现两个目标，即维护社会弱势群体的利益，有效统筹城乡经济社会协调发展。正因此，许多国家政府都将扶持合作社发展作为一项基本国策。

2006年，我国通过了《农民专业合作社法》，在这个有利条件下，政府应该进一步明确思路，旗帜鲜明地通过推广农民合作社去推进农业产业化和现代化。

为此，政府可以从以下三方面支持农民合作社健康发展：一是尽快制定并完善《农民专业合作社法》的实施细则和配套优惠政策，落实政府对农民合作社的财政金融扶持和税收优惠政策。二是从制度层面为农民合作社发展提供金融支持，这主要是开放合作金融活动限制，如允许创办“农民信用合作社”，允许农民合作社从事合作金融活动等。三是动员自己的组织力量和各种社会力量，帮助农民建立比较规范的农民合作社，并切实解决其运行中遇到的问题。在现有制度条件下，没有政府的这种有组织的支持和帮助，真正的农民合作社很难兴办和发展起来。

2、建立完善的农业社会化服务体系

改革开放初期，为了解决吃饭问题，通过自下而上的过程，形成了我国目前以“家庭承包责任制”为核心内容，以所谓“双层经营体制”、乡镇政府和基层涉农机构部门为框架的农村经济体制。作为对人民公社体制的一种否定，它无疑是成功的，但是，由于没有脱离当时计划经济大背景，也没有事先理论上的深思熟虑，所以，这个体制有很大的历史局限性。

随着我国市场经济体制的逐步完善，随着新农村建设的深入，广大农民必然会越来越多地组织农民合作社参与市场竞争，以谋求自身利益最大化，并由此推动我国农村经济体制的演进（目前，各种不尽规范的合作社形式，正在全国各地兴起）。在这种背景下，政府除了因势利导，鼓励、支持并帮助农民建立比较规范的农民合作社以外，还应该担负起建立完善的农业社会化服务体系的责任，并以此为契机推进我国农业现代化。

具体地说，政府现阶段可以考虑做好以下工作：

（1）按照建立完善的农业社会化服务体系的要求进行农村经济体制改革。虽然，在我国部分地方可以通过土地规模经营的方式走向农业现代化，政府可以继续引导那些地方的土地集中和土地规模经营健康发展，但是，对于我国绝大多数农村来说，更适合采用“土地家庭经营＋农民合作社＋完善的农业社会化服务体系”这种模式推进农业现代化。因此，在总体上，应该按照建立“完善的农业社会化服务体系”的要求，进行农村经济体制改革，其总体思路是乡村自治、乡村治理、服务农业、服务农民。具体地说，可以考虑：第一，改革农村虚假的“双层经营体制”，充分发挥村民委员会的自治组织功能。第二，撤销乡镇政府职能（实行乡村治理体制），改革政府基层（县以下）农业部门。其总体目标是，除了贯彻国家农业政策所必须保留的机构外，其余机构均应改造成为不同功能的专业服务公司或专业农资公司。第三，改革虚假的“农村信用合作社”和“供销合作社”，取消其“合作社”称谓，将“合作社”还给广大农民。

（2）建立为农户和农民合作社提供有偿服务的农业专业服务部门体系。政府可以通过财税和金融优惠政策，鼓励、支持并帮助各类经济主体建立各类农业中介组织，如各种专业农资公司和专业服务公司，并由它们组成覆盖农业生产各个阶段、各个方面的农业服务部门，为广大农户和农民合作社提供产前、产中、产后服务，并通过这种服务提升农业的科技含量，推进农业产业化。

这些农业服务部门应该按照市场经济的原则运作，实行有偿服务。不过，各级政府应该根据国家的农业政策，对各类农业服务部门给予财税金融政策优惠，让它们能够以比较低廉的价格为农户和合作社提供有偿服务。

上述建立农业服务部门的工作可以与农村经济体制改革结合起来进行，县乡镇涉农部门和机构中的大多数都可以改造成为专业农资公司或者专业服务公司，并按照市场经济的原则去运行。

（3）加大对农业的投入。政府要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有农业投入的基础上，加大新增财政支出向农业倾斜的比重，并逐步建立起稳定的农业投入增长机制。目前政府农业投入的重点应该是农业基本建设和农业科技，为此，可以考虑做到以下几点：一是中央财政应保证农田水利等基础设施建设和农业科技发展有必要的资金支持。二是通过立法完善农业投入体制，确保中央和地方财政将一定比例的财政收入投入农业基础设施。三是中央和地方政府应设立专项资金，提高农业科技成果的利用率，保障农业科技成果的推广和普及。四是制定财税优惠政策，鼓励农民和其它经济组织对农业生产性固定资产的投资。 

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参考文献：

1. 世界经济编写组：《世界经济（第1册）》，人民出版社，1980，第224~227页。
2. 国家统计局：《国际统计年鉴（2011）》，中国统计出版社，2011年。
3. 李尚勇：《农民合作的制度逻辑》，《农业经济问题》2011年第7期，第73~81页。