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深度解读国家地震局“1号文件”:地震部门新的工作方针正在形成

李尚勇(现实制度问题研究学者、《大地震临震预报的曙光》作者)

 

【导读】在国家地震局新班子的推动下,地震部门的制度创新比我预想的要快,其创新力度也比我预料的要大。更重要的是,大地震临震预报预警所需要的基本制度安排,即“依靠地震重点危险区(县域)地方政府去实现大地震的临震预报预警并且先行试点”,已经进入官方“1号文件”,并且正在由地方地震部门贯彻之。


202094 ,我在新媒体发表了《调整写作计划:致我的关心地震预报制度改革的粉丝们》一文,并说明了“调整写作计划”的如下理由:

9 3 ,我意外接到了国家地震局新班子新任领导打过来的电话。这个电话使我对新班子下一步的工作有所期待。第一,新班子正在调整有关机构改革的设置;第二,有可能会在有关地震重点危险区进行“防震自救”制度改革试点;第三,近期,可能会邀请我就“防震自救”制度改革问题,去国家地震局为领导和专家们讲课。其中,制度创新最值得期待。

毕竟,中央高层的指示精神非常明确:习总书记提出的“防灾减灾救灾”新理念,将“防灾”放在最前面,并且明确将“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”,放在了“三个工作转变方向”的首位;而中央巡视组也明确要求地震部门认真履行地震预测预报的“核心职能”。

正是在这个背景下,鉴于国家地震局新班子给我打电话表示了积极的制度改进意向,所以我于202094日“调整写作计划”,即原定的“二评”和“三评”写作计划“暂时取消”。

过后,令我的关心地震预报制度改革的粉丝们不解的是,我的《调整写作计划》一文发表之后的半年内,此事完全没有后文。我一直没有正式发文介绍相关情况。其实,这主要是因为,官方一直没有正式发布消息,我也不便多说。

不过,现在情况逐渐明朗,而且, 2021331 ,四川省地震局官网正式报道了我326日在西昌为四川全省地市州地震部门负责人和技术干部所做的题为《重点市县“防震自救”制度创新》的报告。该报道同时配发了我做学术报告的标题照片。(参见:四川省地震局官网《四川省地震局举办2021年度分析预报业务培训班》


图片来源:四川省地震局官网

这是地震部门官方首次正式报道我的活动,我想,我也可以将其前因后果作一点简要说明了。

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其实,在国家地震局新班子的推动下,地震部门的制度创新比我预想的要快,其创新力度也比我的预料要大。

20209月底,国家地震局新班子开始安排我去北京做学术报告的具体事宜。 1014 ,我怀着“期待”的心情,从成都双流机场乘机去北京。我用手机录下了飞机起飞的过程,后来用它制作了视频《亲历并见证历史性起飞,期待(中国地震部门)重塑辉煌》,发在“西瓜视频”上。(当时我不方便多说话)

这是我在“西瓜视频”上唯一的视频,视频中贝多芬《命运交响曲》跌宕起伏的旋律代表了我对中国地震预报制度改革“命运”艰辛、曲折和希望的预判。今天我已经知道,我真的亲历并见证了中国地震预报事业的历史性起飞,而中国地震部门真的有可能重塑“地震预报黄金十年(19661976)”的辉煌,不过,其历程必定充满艰难曲折,甚至可能有暂时的失败。

 

1015 上午,我按时在国家地震局应急指挥中心为国家地震局中高层领导和高级地震专家做了题为《防震自救:制度创新与试点》的学术报告。


 

我的学术报告(及随后提供的“建议方案”文本)的核心内容是,与国家地震局的领导和高级专家探讨“如何将中国地震预报的‘最后一公里’接上”。因为,中国中高级地震专家对强震大震的中长期预测已经做得比较好,有些强震的短期预测也做得不错,但是,他们对大地震的临震预测(即“最后一公里”)基本上无能为力。

根据我的研究,即使在技术和制度条件最理想的情况下,远离地震现场的中高级地震专家的预测能力最多也就是做到短期预测,因此,我给出的基本建议是,依靠地震重点危险区的(县域)地方政府去实现大地震的临震预报预警,并且,挑23个重点县先行试点。并重点介绍了“1976年龙陵大地震‘防震自救’”的经典震例。



 

  1976年龙陵县在短临阶段被中高级地震专家和省政府临震预警均“漏”掉的情况下,依靠本地群测群防和广大群众,实现了“防震自救”,提前3天发布临震预警,7.3级、7.4级地震前几分钟,都拉响了临震警报。

 

为实现大地震的临震预报预警,在地震重点危险区(县域)基层政府必须有如下基本制度安排:

1)建立本地群测群防监测网,以获得本地短期和临震阶段的微观异常数据,尤其是“临震微观大异常”。

2)广泛发动群众,建立宏观异常观察网,并力争做到“不留死角”, 以获得短期阶段的宏观异常和临震阶段的“宏观异常大爆发”。

3)建立本地地震预测的“专家团队”,吸收社会及民间预测力量(仪器和专家),并以此形成实现本地“防震自救”的主要技术依靠力量。

4)向上及时沟通,横向适时共享。试点县政府及其“本地专家团队”必须与上级政府及其地震部门保持无障碍沟通,及时获得来自国家局省局的高质量震情信息;同时,与邻区(试点县)建立可靠的微观和宏观异常信息共享机制,并制定灵活的跨行政区域联合震情会商制度。由此搭建起地震部门、地方政府、社会民间力量和广大群众相互合作的制度平台。

5)当震情紧张时,(县域)基层政府主政官员应以大地震临震预报预警为第一要务,亲力亲为,现场指挥,甚至临场决断,发布临震预报。

在上述制度和技术条件下,地震现场的地震专家和(县域)基层政府主政官员能够在大地震临震阶段,形成序列、阶段较为完整的中短临前兆异常链。在此基础上,最后抓住“临震微观脉冲式突变大异常”与“宏观异常井喷式大爆发”(包括地下水和动物大异常,以及前震、地光、地声等等),二者相互呼应、相互印证,从而构成大地震临震预报的充分必要条件,并以此成为基层政府主政官员临场决断、发布临震预报的基本条件和基本依据。(参见下图)


 

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其实,请我做学术报告,只是国家地震局新班子研究并规划“地震预报制度创新”的众多举措之一。

比如,新班子为了规划“制度创新”广泛征求意见,便采取了“座谈会、问卷调查、专题研讨、印发征求意见函等方式”,“充分征求各省级地震局、各直属单位和机关各内设机构意见建议,认真听取社会各方人士对地震预报工作的意见”——我应该是作为“社会各方人士”之一进入了领导们的视野。

与此同时,受到国家地震局新班子有意制度创新的鼓舞,地震部门内部有一批在职和退休离岗的高级地震专家也积极向新任领导的制度创新“出主意、想办法、提建议”。

例如,中国地震局兰州地震研究所研究员、中国地震预测咨询委员会委员郭安宁研究员于20201010日向国家地震局新任领导提交了题为《全面构架地震预报、预警、防御、救灾体系的方案》的书面报告。(参见下图)


202117 ,郭安宁收到了国家地震局监测预报司司长代国家地震局局长回复的信件。宋司长在回信中表示,郭安宁关于建立“长中短临不同阶段地震预测指标体系的‘红绿灯制度’”的一套工作思路,以及建立信息化的现代群测群防体制机制的建议,均被国家地震局规划的“地震预报制度创新”的相关措施所吸纳。(见下图)


以上2份资料均为郭安宁提供

 

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事实上,国家地震局新班子研究并规划“地震预报制度创新”的工作从20209月便开始启动,到年底1229日最后形成了题为《关于进一步加强地震监测预报工作的实施意见》。经过相关程序后,202115日以《中国地震局党组关于进一步加强地震监测预报工作的实施意见》为题正式印发,成为国家地震局2021年的第1号文件,内部简称“1号文件”。随后,21日国家地震局官网面向社会公布了这个“1号文件”。(国家地震局官网:《解读:〈中国地震局党组关于进一步加强地震监测预报工作的实施意见〉》


1号文件”集中体现了国家地震局新班子“制度创新”的思路,同时也表明地震部门正式摒弃了过去“地震不能预报”的错误工作方针,开始转变思路,并且正在形成新的“工作方针”

1号文件”的确“政治正确”。它贯彻落实了习总书记关于“防灾减灾救灾” 的新理念,并有一系列措施落实了习总书记关于“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”的重要指示精神。

在我看来,“1号文件”表述的“指导思想”最大的亮点是,“以减轻地震灾害损失为根本宗旨”,这已经非常接近“以预防为主”的正确工作方针;“提升市县地震群测群防能力”,这距离过去成功的“专群结合”已经很近;“创新工作机制”,应该就是“地震预报制度改革和创新”的探索和实践。

1号文件”表述的“基本原则”有两点最重要。一是“坚持地震长中短临预报一体化”(这里应该用“预测预报”,“预测”是地震部门的职责,“预报”是地方政府的责任),这意味着地震部门不再回避承担“临震预测”的责任,40多年占主导地位的“地震不预报”的观点自然或者即将退位。

二是表述了具体的制度创新举措,即“坚持并发展国家、省、市县地震部门紧密结合的工作机制,统筹发挥地震部门专业优势和地方政府行政优势,统筹地震观测异常和宏观异常(这里应该用“地震微观异常监测和宏观异常观察”),加强地震短临预报实践,力争取得减灾实效”。

这里的亮点有三个:(1)将市县地震部门纳入了“地震预测工作机制”之中。过去,市县地震部门仅仅是国家局省局的“情报部门”,而非“工作部门”。(2统筹发挥“地震部门专业优势”和“地方政府行政优势”的提法非常精准,没有这两个“优势”的结合,大地震临震预测预报预警是不可能实现的。(3)“加强地震短临(预测)预报实践,力争取得减灾实效”,这里暗含着“大地震临震预测预报”这个工作目标,并且是以“具有减灾实效”作为评价标准,这无疑是一个非常大的制度进步。

在“1号文件”的“夯实监测工作基础”中,亮点在“创新群测群防工作”,即“健全完善新时代群测群防工作机制”,“充分发挥群测群防在地震短临预报中的积极作用”。这个“基础”显然是后面将要谈到的“专群结合”的基础,也是“大地震临震预测预报”的基础。

不过,这与我对“群测群防”的新定位还有很大的距离。

本书对于“群测群防”的全新定位与传统的“专业队伍的重要补充”说法完全不同:群测群防是地震重点危险区(县域)基层政府组织“防震自救”、(县域)基层地震部门临震预测和临震预警,以及地震现场(震中区)指挥者(地震专家或主政官员)临场决断,实现临震预报的主要依靠力量。群测群防也因此而成为大地震临震预报预警的基本组织形式和主要技术手段

在“1号文件”关于“健全完善地震监测预报工作机制”中,最大的亮点是,“健全完善市县专群结合工作机制”及其这个“工作机制”的目标。这个目标是,“创新建立统筹地震部门业务和(重点市县)地方政府属地管理优势的地震预报决策工作机制”。“地震预报决策”暗含的工作目标是“由重点市县地方政府实现强震大震的临震预报”。

最后,“1号文件”明确提出“抓好试点示范”,即“以抓大震、减大灾为目标,在年度危险区选择部分市县,统筹国家、省、市县力量,发挥地震部门专业和地方政府行政优势,创新体制机制,优化业务布局,开展新时代群测群防,力争做出有减灾实效的短临预报”。这意味着,我的关于“挑23个重点县先行试点”的建议,被“1号文件”吸收并采纳。

后来我才知道,国家地震局新班子“试点示范”的规模,远远大于我这个“书生”谨小慎微的设想。

以我个人的视角来看,“1号文件”所规划的“地震预报制度创新”的众多举措,已经很接近1970年代正确的地震工作方针“以预防为主、专群结合、多部门多学科合作、依靠广大群众”,所以,我认为,1号文件”的出台,标志着中国地震部门新的工作方针正在形成

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实际上,国家地震局新班子在出台“1号文件”后,紧接着又出台了一个专题研究“专群结合工作机制”的三年行动方案《中国地震局地震短临预报专群结合研究试点行动方案(20212023)》,并选择昭通市、凉山州等市县为试点地区。随后,国家地震局与试点地区的地方地震局组成联合调研组,在试点地区开展调研活动。(昭通市地震信息系统:《中国地震局专群结合工作组到昭通调研》2021318日)

与此同时,国家地震局对试点地区重点市县地震部门主要领导干部和技术负责人的培训工作也相继展开。这便是我前面提到的,我受新班子委托于2021326日在西昌为四川全省地市州地震部门负责人和技术干部做了题为《重点市县“防震自救”制度创新》的学术报告。(这里的“市”指“县级市”)

按照新班子的指示,我需要向重点市县讲清楚,他们应该如何有效组织强震大震的临震预报预警





 

与此同时,我向他们提供最基本的地震预测理论、手段和方法。


我向他们提供了19741976年的成功经验和失败教训,以增强重点市县抓住强震大震的信心。




 

我对受训官员和技术负责人说,“强烈建议阅读研究我的最新研究报告”《还原1976年龙陵大地震的“防震自救”真相》,因为,本文给出了重点市县“防震自救”的所有技术和制度细节,及其理论依据。

 


 

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在我看来,国家地震局新班子的上述一系列制度创新举措关系重大,因为,它实质上是地震部门在补改革开放初期“拨乱反正”的课。

关于地震部门缺了“拨乱反正”这一课,我在本书“后记”中已经提到:


李尚勇《大地震临震预报的曙光》“后记”

 

国家地震局新班子“1号文件”的出台无疑是宣布地震部门开始了一场深刻的制度体制变革。

所有经历过中国40年改革开放历程的过来人,都知道体制变革意味着什么,也知道这将会面临着怎样的困难、艰辛、反复,甚至可能出现暂时的失败。

但是,中国科学家、地震学家、中高级地震专家和我们这些后继研究者,既然已经找到了能够实现大地震临震预测预报的“一系列经验性前兆异常预测手段和方法”,找到了有效组织大地震临震预报预警的有效途径,能够实现真实有效的减灾救人实效,那么,无论道路和过程如何艰难曲折,无论阻力和困难如何五花八门、千奇百怪,我们都会以刚强的意志,顽强的毅力,坚韧不拔,自始至终,坚持到最后,最终实现有减灾实效的大地震临震预报预警,并向全世界证明,中国的科学家专家和有志推进制度创新的政治家们,无愧于我们的时代,且一直站在大地震临震预报的理论和实践最前沿。

当然,任何理论都需要接受实践的检验,国家地震局新班子的制度创新、郭安宁研究员的建议方案、本书的理论体系,以及其它专家提出的意见建议,等等,都需要接受实践的检验。

不过,目前在一些地震重点危险区震情形势严峻,各类专家紧盯了几十年的大地震,目前明显处于地质学意义上的临界状态(但不一定就是地震学意义上的临界状态),这实际上为国家地震局新班子的制度创新、为“1号文件”的具体实施提供了难得的实践机会。

根据本书理论,如果各级地震部门能够切实贯彻(而非敷衍塞责)国家地震局“1号文件”精神,如果试点地区的重点市县能够切实按照“重点市县培训”关于“防震自救制度创新”的要求做好相关工作,那么,实现大地震“防震自救”、防震减灾救人的目标是可以实现的。

当然,本书的理论体系也将在这个艰难的过程中接受实践的检验。

我期待着那个历史时刻,并高度关注着哈姆雷特的“生存还是毁灭(to be or not to be)”那个古老话题的现代版答案。

Hamlet:

To be, or not to be, that is the question:

Whether 'tis nobler in the mind to suffer

The slings and arrows of outrageous fortune,

Or to take arms against a sea of troubles,

And by opposing end them?

 

我目前正在继续做“宣传贯彻‘1号文件’精神”的工作。

  202143 于途中

 

(纸质媒体刊用需要作者授权)



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