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——公共财政的制度前提和制度基础

本文发表在《经济学消息报》2010年6月11日,第3版;

原文网址:http://www.yayu.net.cn/w69sy/sy0021a.asp

【阅读提示】公共财政的制度前提是现代市场经济,其制度基础是建立在现代税收观念基础上的现代税收制度。现代税收观念认为,现代社会的税收在本质上体现为一种契约关系,即纳税人向政府纳税,政府向纳税人提供公共产品和服务。我国没能建立起公共财政的根本原因是,我国缺少建立公共财政的“制度前提”;我国没有现代税收制度的历史和实践,缺少公共财政的“制度基础”;我国现实的财政体制与公共财政性质迥异,远不是说“改”就能改过来的。如果不解决“制度前提”和“制度基础”的问题,不划清两种性质的财政体制的界线,我国所谓的“公共财政”终究只能是“有其名而无其实”。

公共财政是指政府以满足社会的公共需要为口径构建政府的财政收支体系和财政运行机制的财政模式。公共财政是与现代市场经济相适应的一种财政类型,是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

在公共财政体制下,政府为社会公众提供公共物品和服务,以满足社会的公共需要。这些公共产品和服务包括国家安全、社会治安、经济和政治秩序、环境保护等等,也包括文化、体育、卫生、交通等等公共设施,以及科学研究和科技进步等等。

由于公共产品和服务的消费具有非竞争性和非排他性的特征,所以无法像私人物品那样由私人部门来生产,并通过市场机制来调节供求关系,而只能由政府承担公共产品和服务提供者的责任,以满足社会公众的公共需要。

政府提供公共物品和服务需要取得财政收入。在公共财政体制下,政府财政收入的主要来源是税收。政府的债务收入,包括公债,国库券,经济建设债券,向国外政府、各级组织和商业银行的借款等等,是政府以未来税收为担保的借债活动,本质上是政府预支税收。

政府的其他收入形式,包括行政执法过程中收取的各种费用,如规费收入[①]、罚没收入等,也包括超经济发行货币造成通货膨胀而形成的收入,有人称之为“通货膨胀税”。前者在硬约束条件下量少范围小;后者在常态下也不多,但恶意的通货膨胀则是对社会财富的粗暴剥夺,会造成大规模重新分配社会财富的局面。

1、公共财政的制度前提

公共财政的制度前提是现代市场经济,即公共财政以现代市场经济作为它的社会经济制度背景。换句话说,只有在现代市场经济这个社会经济制度条件下,公共财政才可能产生并生存下去。

在现代市场经济条件下,正确处理“政府与市场的关系”有一个纲领性原则:凡是市场处理得了或处理得好的事情都交给市场,通过市场机制去处理;政府只处理市场处理不了或处理不好的事情。

根据这一原则组织起来的政府是一个“服务性政府”,即人们理想中“小政府大服务”。当然,“服务性政府”是一个特殊的服务机构,其特殊性表现为,它要向社会公众提供提供公共产品和服务。

“服务性政府”同时也是一个“有限政府”,即政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都受到法律和社会的严格限制和有效制约。

2、公共财政的制度基础

公共财政的制度基础是建立在现代税收观念基础上的现代税收制度。

现代税收观念认为,现代社会的税收在本质上体现为一种契约关系,即纳税人向政府纳税,政府向纳税人提供公共产品和服务。

现代税收观念起源于近代欧洲。

在漫长的封建专制统治时期,“君权神授说”占据统治地位,“征税”是封建皇权“天然”的权利,而“纳税”却是老百姓与生俱来的义务。这一皇权税收观念从14、15世纪的文艺复兴运动开始受到挑战。

荷兰的法学家和思想家格劳修斯[②]最先提出了国家起源于契约的观点。英国思想家霍布斯[③]认为,国家起源于“一大群人相互订立信约”,国家“按约征税”来自于人民的授权,人民纳税乃是国家“御敌制胜”保护人民的需要。法国启蒙思想家孟德斯鸠[④]认为,“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。

社会契约理念集大成者是法国思想家让·雅克·卢梭[⑤]。他认为,人生而自由,但是,当个人的生存障碍超过其所能够承受的地步时,人们就得被迫改变生活方式,由此形成一个契约,使每个人都把自己置于“主权者”的领导下。主权者代表全社会的公共意志,这一意志由主权者授权的行政官员来实现。人民根据个人意志投票产生公共意志。如果主权者走向公共意志的反面,那么社会契约就遭到了破坏,此时,人民有权决定和变更主权者的权力,包括用起义的手段推翻违反契约的主权者。

随着封建专制制度在近代欧洲的崩溃,建立在现代税收观念基础上的现代税收制度逐渐在欧洲各国成形并发展起来。现在,人们已经很难找到现代税收制度的最初原型,不过,有些历史片断却为我们提供了理解现代税收制度起源的原型样本。

1842年上海开埠以后,外国人开始来到上海居住和经商。各国租界位于当时的上海县城以外。在法国驻上海领事爱棠的主导下,法租界的建设逐步展开。他首先让驻沪法国海军士兵沿黄浦江修了一条道路,这就是后来上海外滩的一部分。随后,其他道路也开始兴建。街道上还装上了当时很先进的煤油路灯。

1856年,为了维持租界的治安秩序,保护租地人的人身和财产安全,爱棠设立了“巡捕房”,用来履行警察的职能。本来,按照条约规定,租界仍然是中国领土的一部分,中国政府仍然保有租界的主权。但是,当时正值太平天国兴盛时期,清政府自顾不暇,没有能力顾及租界的治安和秩序,这就给英法等国创建“巡捕房”这类警察部队留下了空间和机会。

为了商议解决建设和巡捕房的各项费用,1857年3月11日、12月初和12月22日,领事爱棠召开了三次法租界租地人会议。经过多次激烈的讨论(这涉及道路建设和维持租界治安的必要性等问题,前两次会议对设立巡捕房意见分歧很大,以至巡捕房一度被解散),最后商定:(1)继续有关建设,(2)设立巡捕房,(3)建设和巡捕房的各项费用由租界内全体租地人按其产业价值纳税支付,(4)成立道路管理委员会。1859年,巡捕房的组织进一步完善,甚至还设置了总巡和警务法庭。[⑥]

法租界的这段历史给我们提供了一个类似于政府初创时期的制度样本。现代税收制度的本源在这里表现得很直接、很清晰。这3次租地人会议实际上就是法租界的“纳税人会议”,会议最后就公共事项、公共开支和税收达成了协议。法租界准政府就是在这个协议的基础上运转起来。

为我们提供上述原型样本的作者在其文中有一段话令人深思:“但也有些政府,故意把税收蒙上一层神秘的色彩,将其描绘成所谓的公民神圣义务,主张人民不假思索地接受他们制定的所有税收方案。这种做法的目的是很明显的,就是为了掩盖其掠夺社会的本质。但是,这样做的结果其实是十分不明智的,(这)只能使得税收的政治意义更加突出,使得围绕着税收的社会问题更加尖锐和难以调和。”[⑦]

3、公共财政的基本特征

现代社会建立在社会契约的基础上(这是“共和国”的本质),现代税收也以契约关系为基础。在此基础上,公共财政表现出三个基本特征。

一是公共性。即公共财政只能着眼于满足整个社会的公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径去界定的。凡是不属于或者不能纳入社会公共需要领域的事项,政府财政就不去介入;凡是属于或者可以纳入社会公共需要领域的事项,财政就必须涉足。这里体现的正是“政府与市场关系”的纲领性原则:政府只处理市场处理不了或处理不好的事情。

二是非盈利性。在市场经济条件下,政府作为社会管理者,只能以追求公共利益为己任。政府的职责只能是通过满足社会公共需要,去为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。从财政收支来说,财政收入只能建立在为满足社会公共需要而筹资的基础上,财政支出也只能以满足社会公共需要为宗旨。这样的政府只能依法花钱,而不能违法挣钱。如果政府缺钱,可以通过法定程序增税,但不需要、也不允许政府自己去牟利挣钱。从根本上说,政府只能由纳税人养活,而不需要、也不允许政府自己养活自己。否则,政府就会追求(经营)自己的经济利益,有序的市场秩序就会被破坏。

三是法制性。即政府的收支行为规范化,政府预算法律化。这要求,(1)政府的财政收支必须全部进入预算,并且只能由政府的财税部门总揽政府收支。(2)政府的年度预算必须经由议会批准后方可执行,而议会批准后的政府预算也就成为法律,不经必要的法律程序,政府及其行政官员无权更改。(3)政府公共财政的运作必须透明,并且依法、按程序、按行政区域接受社会公众的监督。

4、我国没能建立起公共财政的根本原因

20世纪末,我国提出了建设公共财政的构想[⑧],可是10多年过去了,真正的公共财政始终有影无踪。究其原因,主要在于以下三点:

(1)我国缺少建立公共财政的“制度前提”。

我国政府还不是一个“服务性政府”,而是一个无所不能的全职全能政府,同时,也不是一个“有限政府”,而是一个在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张趋势,且不受法律和社会有效制约的政府。在领导层的治国理念中,占统治地位的仍然是带有深深的“统治”烙印的“执政理念”。并且,我国政府由“全职全能政府”向“服务性政府”的转变、由“无限政府”向“有限政府”的转变,仍然遥遥无期。

(2)我国没有现代税收制度的历史和实践,缺少公共财政的“制度基础”。

我国经历了几千年的封建专制社会,“皇粮国税”是封建专制统治下的税收观念,其特点有三:第一,皇帝征税天经地义;第二,税收的设置征收完全由皇权决定;第三,减免税收是皇上恩赐,“皇恩浩荡”。在漫长的封建社会,任何一次改朝换代都没有终结过“皇粮国税”的税收观念。它始终以一种“皇权天授”的形式强加于社会,而且很多时候都弄得神神秘秘,以便愚弄百姓。

20世纪前半叶,我国社会基本上是军阀割据的时代。其间,虽然蒋介石名义上统一过中国,但事实上各地仍然由一些大大小小的“土皇帝”统治着。这些土皇帝仍然沿袭“皇粮国税”的税收观念,“天经地义”地巧立名目征税,行政,养兵,买武器。

从初创时期到夺取全国政权以前(即根据地时期),中国共产党生存于军阀割据的夹缝之中,在根据地基本上沿用了传统的税收制度,征税(比如“征公粮”)、行政、养兵,也没有现代税收制度的实践。

朱鸿召曾著文说明了延安时期农民税收负担过重的情况:“当年边区农民人均粮食拥有量仅为1石1斗1升,缴纳公粮后(1941年计划征收20万石,实征20.1617万石,人均负担1.48斗,占年收获量的13.85%),人均余粮不足1石,再扣除种子粮,农民实际粮食消费每天只有六七两。平均数如此,在平均线以下者的日子就非常艰难了。加之1940年、1941年陕北整体年景为平年,局部地区遭遇严重自然灾害,导致部分群众生活面临极大的困难,甚至出现志丹县哄抢粮食、安塞县农民逃荒迁徙现象。”鉴于此,1941年12月,边区政府主要面向贫困农民发放农业贷款,帮助农民度过难关。1942年延安开展大生产运动,生产自救。同时,先后三次开展“精兵简政”,减少行政机关人员职数。[⑨]

20世纪50年代到70年代末,我国实行计划经济,本质上是“中央集权制”,奉行的是“阶级统治”那一套东西,仍然沿用传统税收制度,不可能建立现代税收制度。改革开放以来,尤其是1992年提出建立市场经济体制以后,仍然没有从理论上划清“皇粮国税”与现代税收制度的界限,因而仍然没有形成现代税收观念,没有建立起现代税收制度。

并且,从税收理论上说,我国信奉阶级斗争的国家学说,认为税收的本质是通过法律体现的统治阶级参与社会产品分配的国家意志,因此,国家分配论和国家意志论成为我国税收和税法理论的支配性观点。至今,“税收是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式”、“税法是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法律规范的总称”,仍然占据统治地位。这与现代社会的契约理念和现代税收的契约观念相去甚远。

(3)我国现实的财政体制与公共财政性质迥异,远不是说“改”就能改过来的。

首先,相对于公共财政的“公共性”要求而言,我国政府的财政职能“越位”与“缺位”并存。各级政府至今仍然以不同的形式超越“公共性”范围而介入经营性、竞争性领域,而本该由财政供给的科学教育、社会保障、公共设施建设等等重点投入领域却得不到财政资金的保证。

其次,各级政府职能错位严重,与民争利愈演愈烈。除了中央政府造成的国家垄断,各级政府还标新立异地制造了许多“地方性政府垄断”。垄断和不当介入,使得各级政府均陷入微观经济而难以自拔……

第三,我国财政体制的“人治”色彩浓厚。各级财政都包含了“预算内”和“预算外”,有些年份(如1996年)预算外的行政管理费支出甚至超过了预算内。除此之外,还有“打而不灭”且名目繁杂的各类“小金库”,再加上地方政府和官员的各种灰色黑色收入(即腐败负担),我国的实际税负几成“世界之最”。

在美国《福布斯》杂志近几年公布的“全球税负痛苦指数排行榜”中,中国大陆的税负排名一直靠前:

虽然,法国几乎年年位居该排行榜榜首,但法国具有“过于慷慨的社会福利制度”。香港在该排行榜中的情况是:2007年,亚洲倒数第2;2009年,全球倒数第3。[⑩]

美国《福布斯》杂志计算税负痛苦指数的方法是,根据各地公司税率、个人所得税、富人税率、销售税与增值税,以及雇主和员工的社会保障贡献等六种税项的最高税率合计。指数越高意味痛苦程度越高。《福布斯》根据此项指数,判断一地政策是否有利吸引外来人才。因为《福布斯》指数是把上述税率相加而得,因此有许多经济专家认为它的计算方法并不科学。

官方一直质疑《福布斯》的这个排行榜,通常的说法是:我国目前的宏观税负水平仍相对较低,仅为百分之十几。[11]

中央党校周天勇教授对此的解释是:“有关部门认为中国GDP的税负较低,这主要是只将预算内的收入与GDP相比的结果”。他举例说:

比如,2004年,财政收入为26356亿元,GDP为159878亿元,GDP税费负担率仅仅为16.5%。但是,实际上,广义的国家收入=24141亿税收+社会保障5780亿元+公共管理部门和社会组织收费12211亿元(其中小部分进入预算内收入,还有一部分进入各级财政预算外收支两条线管理,另有一部分为自收自支)+土地收入年平均300万亩×平均15万元价格为4500亿元左右=46632亿元,与当年国内生产总值相比,实际GDP的税费率高达31%,超过发展中国家能够承受的上限25%近6个百分点。2005年一些数据较难取得,GDP的税费负担率估计不会低于30%。加上企业办事需要的各种隐性的公关费用和成本,包括摊派、赞助、办班、订杂志报刊、吃饭招待、企车政用、政费企负等,估计GDP的负担率在40%左右。

而从企业经营来看,企业生产要收17%的增值税,经营要交5.5%的营业税,利润要收33%的所得税,微型和中小企业分红,还要交20%以上的个人所得税,另外还有工商、质检等政府各部门的收费,以及各级政府和行政性事业单位不断的罚款。据问卷调查,实际上企业特别是个体、微型和中小企业,如果不设法避税,将近85%的企业会破产倒闭。由于不堪税收重负,以及政府工商、质检、城管、交通、交警等部门的乱收乱罚,1999年到2004年中国个体工商户净减少770万个,每年破产128万个。[12]

另外,社会的腐败负担也相当重。

仅仅2009年,全国纪检监察机关就立案134504起,结案132808起,给予政纪处分37581人,其中省部级干部和中管企业主要领导10人,厅局级干部220人。北京一家媒体曾随机抽取该市法院2005~2007年间审理的100件受贿案进行分析,结果表明,官员过年时收受的礼单中,轿车与房子分列第二和第三,名列第一的是“小件奢侈品”。

比如奢侈品,腐败官员“买卖”都可以受贿:行贿者在奢侈品店里开一个私人账户,这个账户代码在同品牌所有门店通用,“关系官员”购物,只要说出代码,就可将账单记在行贿者名下;“关系官员”把收到的古玩字画(不论真假)放在古玩店或拍卖行代售,行贿者再以真品高价买下。如此等等,不一而足。[13]

第四,与现代社会“小政府大服务”的要求相反,我国是典型的“大政府小服务”,行政管理费用长期居高不下。

下表是1982~2006年我国行政管理费用的增长情况。

从表中可知,1982年,我国预算内外的行政管理总费用支出134.99亿元,行政管理总费用占国家财政总支出的比重为4.93%;2006年,行政管理总费用支出高达11734.61亿元,其比重上升为25.35%。24年间,我国的行政管理费用增长了86倍,年均增长率20.5%。其中,1978~2006年预算内增长了142倍,1982~2006年预算外增长了93倍。[14]

虽然,社会的快速发展必然伴随行政费用的快速增长,但是,如果与大体同一时期的其它真正实行公共财政的国家相比就会很清楚[15],我国行政管理费用过高,增长过快。 

第五,我国各级财政均存在纳税人监督缺位的问题。长期以来,各级财政数据都做“密级”处理,都不透明,社会公众想监督也看不见。更别说那些预算内外以外的收支情况,那更是地方政府和各单位的“最高机密”。在笔者所在城市,曾有新上任的市财政局长在科局级干部培训班上讲课称,他上任几个月后居然还有两个账户游离在他的管理之外(他不知道市财政局还有这两个账户)。实际上,我国财政不透明与我国财政体制的性质是一致的。因此,财政公开的改革如果不以财政体制改革为基础,那必定没有多少实际意义。

可见,如果不解决“制度前提”和“制度基础”的问题,不划清两种性质的财政体制的界线,我国所谓的“公共财政”终究只能是“有其名而无其实”。

2010年4月20日


[①]规费是政府部门对公民、法人和其他组织进行登记、注册、颁发证书时所收取的工本费,其目的是为了补偿在服务中所耗费的实物成本。

[②]雨果·格劳修斯(Hugo Grotius,1583~1645),近代资产阶段自然法的创始人,国际法的鼻祖。主要著作有《论海洋自由》、《战争与和平法》等。他以自然法与社会契约为基础建立起国家学说,以自然法推演出国际法关系。

[③]托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes,1588~1679),英国哲学家、思想家。他创立了机械唯物主义的完整体系,提出了“自然状态”和国家起源说,认为国家是人们为了遵守“自然法”而订立契约所形成的。

[④]查理·路易·孟德斯鸠(Montesquieu,Charles-Louis de Secondat,1689~1755),法国启蒙思想家、社会学家。法国资产阶级革命的思想先驱之一。

[⑤]让·雅克·卢梭(Jean-Jacques Rousseau,1712~1778),法国伟大的启蒙思想家、哲学家、教育家、文学家,是18世纪法国大革命的思想先驱,法国启蒙运动最卓越的代表人物之一。他的代表作《社会契约论》中主权在民的思想,是现代民主制度的基石。美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》以及两国的宪法均体现了《社会契约论》的民主思想。

[⑥]李子:《上海租界纳税人会议》,《新世纪周刊》,转引自:《文摘周报》,2007年05月21日,第5版。

[⑦]李子:《上海租界纳税人会议》,《新世纪周刊》,转引自:《文摘周报》,2007年05月21日,第5版。

[⑧]1998年底,全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求,中/共十五届五中全会将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标,中/共十六届三中全会又进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。

[⑨]朱鸿召:《贷款给最贫穷的劳动者》,《随笔》,2009年第4期。括号内的文字原在引文之前,作者加入引文。

[⑩]腾讯网:《全球税负痛苦指数排行榜出炉中国排名第三》,腾讯∕腾讯财经∕国内财经,2007年5月17日。新浪网:《福布斯公布2009税负排行榜》,新浪财经∕国际财经∕2009福布斯中国富豪榜,2009年08月25日。

[11]记者何雨欣等:《专家质疑〈福布斯〉税负排行中国税负属低水平》,人民日报海外版,转引自:中国日报网,2009年12月17日。

[12]周天勇:《对中国经济深层次问题的分析》,周天勇的网易博客,2007年3月9日。

[13]记者顾佳:《官本位催生“特供奢侈品”》,《瞭望东方周刊》,2010年4月19日,第336期。

[14]由于《中国统计年鉴》是从1982年开始建立预算外资金统计制度(2008年《中国统计年鉴》“财政简要说明”),因此没有1978年预算外支出的相关数据,因而无法计算1978~2006年我国行政管理费用的增长倍数。另外,由于按新的支出功能分类科目进行统计,2008年的《中国统计年鉴》没有2007年预算内“行政管理费”的数据, 2009年的《中国统计年鉴》没有2007、2008年预算外“行政事业费支出”数据。至此,在《中国统计年鉴》中,已经没有预算内外的“行政管理费”数据,这是笔者计算我国行政管理费用只能到2006年的原因。

[15]唐铁汉:《降低行政成本提高政府效能》,《国家行政学院学报》,2007年第4期。

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李尚勇

李尚勇

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现实制度问题研究学者、《人口困局》和《大地震临震预报的曙光》作者。 近些年以经济类现实制度问题为主要研究方向,有10多篇研究报告发表在各类高层“内参”,数十篇学术论文发表在《农业经济问题》、《中国改革》等学术期刊和专业报纸。中国改革网、光明网和中国改革论坛网(曾)为作者辟有个人专栏,财新网和财经网特邀作者开博。 作者拟出版“制度困局三部曲”,已出版《人口困局——中国能否承受人口之重》(中国经济出版社2014年1月)和《大地震临震预报的曙光:求解地震预报的制度困局》(东方出版社2018年7月)。《求解三农困局》(待出版)。 邮箱:lsyongs@163.com

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