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二、房屋拆迁补偿制度的缺陷

房屋拆迁评估价是房屋拆迁补偿的核心,房屋拆迁评估价显失公平的原因,显然应该从房屋拆迁补偿制度中去寻找。当我们深入研究这个制度以后,容易发现,在法律层面,我国房地产开发的法律框架存在明显缺陷,在制度层面,房屋拆迁评估价的形成机制也存在明显缺陷。

(一)现有法律框架的缺陷

在我国,房地产开发的法律框架包括《物权法》和房地产相关法律法规,它们是房屋拆迁补偿制度的基础,然而,这个基础存在明显缺陷。

1、《物权法》存在缺陷

《物权法》是规范财产关系的基本法,但我国的《物权法》却没有为有效约束地方政府和开发商的“不当获利”行为提供基本依据。我国《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”;“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。[1]

《物权法》第42条的缺陷在于:

第一,没有界定“公共利益”,也没有区分不同类别的“公共利益”,没有区分“国家利益”与“地方公共利益”,更没有区分“国家经济利益”与“国家非经济利益”。这为地方政府假借“公共利益”损害拆迁户利益留下了足够大“空子”。

第二,没有将市场经济的“公平、等价”原则贯彻到底,没有界定“拆迁补偿”和“保障居住条件”的基本原则,例如,没有规定需要保障拆迁户拆迁前后利益不变,也没有规定拆迁户能够分享房地产开发的升值利益。这使得该法的下位法缺乏立法依据,也使得该类司法实践缺乏公正判决的法律依据。

2、房地产相关法律法规存在缺陷

在我国房地产领域法律效力最高的《城市房地产管理法(2007修正)》中,只有一个容易产生歧义的房地产价格评估原则,“按照国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地的市场价格进行评估”(第34条)[2],却缺少可供操作的确定合理拆迁评估价的补偿原则。在国务院《城市房屋拆迁管理条例(2001)》中,对拆迁评估价也只有一个并不严格且颇具歧义的原则规定,“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”(第24条)[3]

上述房地产相关法律法规的主要缺陷在于:

(1)同《物权法》一样,上述法律法规也没有界定房屋拆迁合理赔偿的最基本的补偿原则,这使得有关部门在处理拆迁问题时缺乏基本依据,并且也为相关利益人“不当获利”留下了“后门”。

(2)没有明确“房地产市场评估价格”的计算时点,而有关部门的实际操作往往按“开发前”来处理,这使得由政府主导的房屋拆迁评估价严重偏离市场实际。

(3)没有界定土地使用权的补偿,使得真正的拆迁目标(土地使用权)游离在拆迁补偿之外。在极端情况下,有些个案甚至仅仅按被拆迁房屋的重置价格进行补偿,这必然严重损害拆迁户的利益。

(4)没有界定政府回购被拆迁房屋土地使用权的义务。一般说来,如果政府要出让城镇私人房屋的土地使用权,应该先按市场价格回购该土地使用权。如果采用征收征用的形式收回土地使用权,也应该按照市场价格进行补偿。但现行的拆迁制度并没有这样的制度安排。目前通行的做法是,地方政府先把某块土地的土地使用权整体转让给开发商,然后再由开发商去和该土地上的一户户拆迁户“协商”被拆迁房屋的补偿。这样一来,如果开发商向拆迁户支付土地使用权价格,就等于对同一土地使用权两次付费。[4] 所以,通常的做法是,政府和开发商都尽量模糊和回避土地使用权价格,从而大大压低房屋拆迁评估价。

(5)完全没有考虑让拆迁户分享房地产开发升值利益的问题,这有违市场经济的基本原则和理念。

(二)拆迁评估价形成机制的制度缺陷

在表面上或者形式上,拆迁房屋的价格评估都是按照相关规定选择了独立于拆迁双方和政府的拆迁评估机构,但事实上拆迁评估机构根本就不可能独立评估。由于“旧城改造”实际上是政府主导开发商操作,所以在各地的拆迁工作中,拆迁评估价事实上也是由政府主导的。更重要的是,政府在“旧城改造”这类涉及私人财产权的问题上,仍然固守传统的思维模式,不注重私人财产权的保护。

在建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》中,虽然规定了拆迁评估应当“坚持独立、客观、公正、合法的原则”,“任何组织或者个人不得非法干预拆迁估价活动和估价结果”(第5条),但是,该文件第14条又规定,拆迁评估价“应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格,结合被拆迁房屋的房地产状况进行”。[5] 这种“三结合”的房屋拆迁评估制度,很明显地为地方政府干预拆迁评估价留下了“后门”,而地方政府又很难做到客观公平公正,因为他们的利益在“旧城改造”中与开发商一致。因此,这种制度安排很难产生真正具有“市场价值”意义、“客观公平公正”的拆迁评估价。

2006年年底,河北省邯郸市8家拆迁户被告知,他们房屋的拆迁评估价被确定为1000元∕平方米,据说已经是该地段的最高补偿价格。当得知拆迁评估价的依据是3年前政府文件(邯建字(2003)3号)公布的房地产市场价格,而周边商品房价格已经达到3400~3900元∕平方米以后,他们将市县政府告上了法庭,要求被告更新数据。在接受记者采访时,该市政府相关部门官员认为,省市有关文件“都没有硬性要求‘每年’公布数据,只说‘定期’,法律赋予我们自由裁量权,是否更新数据,可以视具体情况而定”。[6] 正是这种合法但不合理的“自由裁量权”,给地方政府操纵房屋拆迁评估价留下了相当大的操作空间。

有些地方政府甚至直接规定“拆迁评估标准”,赤裸裸地左右拆迁评估价。例如,重庆市规定,主城区范围内拆迁补偿安置等费额必须按规定的标准执行。该“标准”具体规定了8类结构、4种等级的房屋拆迁评估标准,其中,砖混结构、甲等高层房屋的重置价格仅规定为720元/平方米。[7]

有些地方政府直接或间接设立自己的拆迁评估机构,以方便“贯彻”政府意图,直接操纵拆迁评估价。例如,在山西平遥拆迁腐败案中,“被指定的社会评估机构荣信房地产评估事务所竟是由原房管局人员组成,法人代表由房管局长担任”[8]

在各地的实际操作中,实际的拆迁评估价往往被压得很低。由此形成的拆迁补偿费,无法维护拆迁户拆迁前后利益不变,也无法让中低收入阶层在原地或者类似地段买到同等面积的房屋,以维持他们原来的同等生活质量,由此直接导致拆迁纠纷急剧增加,拆迁矛盾激化,并引发大量拆迁上访案件,有的甚至在强制拆迁中出现流血事件。

在拆迁补偿方式上,尽管所有的房屋拆迁法规都规定“可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换”。但是,房屋产权调换的基础是拆迁评估价,它实质上与货币补偿没有本质区别,因此开发商只是在既定的拆迁评估价的基础上为拆迁户提供产权调换房屋。在这种情况下,由开发商提供拆迁户选择的产权调换房往往因为位置偏远或者房屋质量较差而不能为拆迁户所接受。

为了避免并缓解那些过于极端的拆迁矛盾,有些地方政府出台了“房屋拆迁补偿最低保护价”。例如,重庆规定,“房屋拆迁补偿金额不得低于被拆迁房屋同地段同用途商品房交易平均价格的70%”[9];江苏徐州规定,“市区住宅房屋拆迁补偿最低标准为4.5万元”[10]。从社会管理的角度来看,地方政府出台“拆迁补偿最低保护价”,说明现实中的拆迁评估价不仅严重偏离了真正的市场价格,严重偏离了“客观公平公正”的轨道,而且已经逼近了绝大多数拆迁户所能容忍的损失极大值。

(未完待续)

(欢迎你继续关注“房屋拆迁补偿制度的严重缺陷及其改革方向”续篇)

 



[1]全国人大:《中华人民共和国物权法》,2007年10月1日实施。

[2]全国人大常委会:《中华人民共和国城市房地产管理法(2007修正)》,主席令第72号,2007年8月30日发布。

[3]国务院:《城市房屋拆迁管理条例》,国务院令第305号,2001年6月13日颁布。

[4]杨红兵:《〈拆迁条例〉何止与宪法相抵触》,《台州晚报》,2009年12月11日,第08版。

[5]建设部:《关于印发〈城市房屋拆迁估价指导意见〉的通知》,建住房[2003]234号,2003年12月1日。

[6]记者吴艳霞:《邯郸拆迁户状告政府不作为拆迁办称无辜》,载于《燕赵都市报》,转引自:搜狐新闻∕新闻中心∕国内新闻∕国内要闻∕各地视窗,2007年5月11日。

[7]重庆市政府:《重庆市城市房屋拆迁管理办法》,2001年4月1日起施行。

[8]记者刘云伶:《平遥古城拆迁背后的腐败》,新华网∕新华视点,2007年12月28日,转引自:正义网∕反腐∕滚动。

[9]重庆市人大常委会:《重庆市城市房屋拆迁管理条例》,2002年12月1日起施行,2003年5月29日修正。

[10]徐州市政府:《徐州市贯彻实施建设部〈城市房屋拆迁估价指导意见〉若干规定》,徐政发[2005]5号,2005年1月4日。

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李尚勇

李尚勇

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现实制度问题研究学者、《人口困局》和《大地震临震预报的曙光》作者。 近些年以经济类现实制度问题为主要研究方向,有10多篇研究报告发表在各类高层“内参”,数十篇学术论文发表在《农业经济问题》、《中国改革》等学术期刊和专业报纸。中国改革网、光明网和中国改革论坛网(曾)为作者辟有个人专栏,财新网和财经网特邀作者开博。 作者拟出版“制度困局三部曲”,已出版《人口困局——中国能否承受人口之重》(中国经济出版社2014年1月)和《大地震临震预报的曙光:求解地震预报的制度困局》(东方出版社2018年7月)。《求解三农困局》(待出版)。 邮箱:lsyongs@163.com

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