——原题：开放合作金融是农民合作社生存的必要条件

五、  没有合作金融就没有农民合作社

至此，在穷尽了制度设计者设置的所有解决方案之后，笔者只能认为，将规范合作金融引入农村金融体系是满足弱小农户及其农民合作社金融需求的唯一办法。

那么，为什么只有合作金融能够满足弱小农户及其农民合作社的金融需求呢？这主要是因为：

（1）商业银行类金融无法与小农信用需求相对接。

首先要区分三种不同性质的小农经济。自然经济条件下的小农经济以家庭为单位，拥有土地等生产资料，从事家庭经营，农业与家庭手工业相结合，以自给自足满足自己消费为目的；商品经济条件下的小农经济仍然以家庭为单位，拥有土地产权和其它生产资料，亦从事家庭经营，且一般采取兼业经营形式，但主要为市场生产农产品。

在已经实现农业现代化的国家和地区，小农经济并没有被消灭，而是被保护、被再造。这种农业现代化条件下的新型小农经济仍然以家庭为单位，拥有土地产权和其它生产资料，亦从事家庭经营，在人均土地偏少的地方一般采取兼业经营形式（以日本最为典型），主要为市场生产农产品，但是，它们都加入农民合作社，而农民合作社则通过统一经营活动（如统一销售或加工销售），将家庭经营提升到了农业产业化的水平。[1]

由小农户组织的农民合作社虽然能够实现农业生产的组织化、社会化和产业化，但是它仍然建立在小农经济的基础上，因为，农民合作社保留了小农户的家庭经营自主权，农户仍然要在自己的土地上，按照合作社的生产和技术要求生产农产品。

从长期来看，一方面，我国完全不可能摆脱人多地少、人均土地面积严重不足的困境，另一方面，我国人口众多，就业形势严峻，不可能全面实行土地规模经营，因此，小农经济、小块土地经营、土地家庭经营，在我国将会长期存在，这是我国农业的主流，也是我国最大的基本国情。在此情况下，小农户不可能仅仅依靠土地收益去满足生活需要，他们大多需要兼业以维持生活并提高生活水平。即使将来普遍通过组织农民合作社实现了农业的产业化和现代化，小农户的家庭经营和兼业经营也将长期存在。

上述情况决定了农村金融将始终以小农户为中心，而小农户的金融需求特征，如农户数量大，贷款分散，额度小、期限短、缺乏担保等，将会长期存在。涉农商业银行类金融机构如果面向小农户也将长期面临贷款零碎化、额度小、周期短、成本高、收益低、风险大的问题。很明显，以追求规模效益，追求成本最小化、利润最大化为目标的商业银行类金融与小农信用需求相对接是不经济、不现实的，而现行金融政策强迫这种对接显然不明智，其最终结果，既浪费了政府的支农金融资源，损害了商业银行类金融的利益，又难以满足小农户的金融需求。

（2）合作金融完全能够与小农信用需求相适应。

合作金融天生就是为小农信用所准备的。根据国际经验，农民合作金融一般遵循以下基本原则：以农户为主体，不依靠任何行政组织而存在，主要由农户和农户经济组织入股组建而成，入股自愿，退股自由；坚持平等自愿、互助合作、互惠互利、不以盈利为目的；坚持股东即客户的服务宗旨，为社员提供存款和贷款服务；坚持二次返利等利益分享机制，为社员牟利；坚持一人一票等民主管理制度，确保“民有、民管、民用、民受益”的性质（“民”指农民、农户）；坚持社区性、区域性，“取之于农，用之于农”；合作金融内置于农民合作社制度之中。

农民合作金融能够适应小农户的金融需求特点；能够大幅度降低小农户的借贷成本；能让农户社员分享合作金融收益；信贷双方信息对称，违约成本很高，能够有效降低违约风险；能够有效地将农户资金用于农户金融需求，有效遏制农村资金外流；能够利用合作金融机构提升小农户的信用等级，以便通过商业银行类金融机构将外部资金引入农业内部；政府的支农和扶贫等资金，也可以利用合作金融平台，提高使用效率。

纵观中外金融制度，也只有合作金融能够与小农信用需求相适应，从而最大限度地满足小农户的金融需求。

（3）没有合作金融就没有农民合作社。

本来，作为合作经济组织的农民合作社，开展合作金融业务完全是题中之义，无须界定，无须讨论。世界上所有鼓励并支持农民合作社发展的国家都毫无例外地鼓励并支持合作金融。但是，由于我国实行严格的金融管制政策，农民合作社的合作金融业务被置于禁止之列。这同时也是我国《农民专业合作社法》的最大缺陷。

然而，世界主要国家的实践经验证明，合作金融对于农民合作社具有关乎生死存亡的重要作用。国内众多学者考察不同国家的农民合作社，都会不约而同地听到那些国家有关农民合作社的专家、学者、官员和合作社人士介绍说，在农民合作社的发展过程中，合作金融发挥了至关重要的作用，不如此，农民合作社将难以生存。正因为如此，许多国家都制定相关金融政策，鼓励合作金融发展，并通过合作金融与农民合作社相互融合，开辟为农户社员提供金融服务的稳定渠道。[2] 长期以来，在世界主要国家，合作金融组织早已根植于农民合作社制度之中，形成遍布城乡的合作金融组织网络，并已经形成健全的合作金融管理体制。[3] 耐人寻味的是，为了保护农民的合作金融，日韩和台湾用了数十年、甚至近百年时间，限制私人资本和官办商业资本下乡办银行。[4]

毫无疑问，弱小农户及其农民合作社不可能得到普通商业银行类金融的支持，如果再没有自己的合作金融，弱小农户及其农民合作社的金融需求就不可能得到满足，农民合作社将难以发挥“通过一定方式进入农产品加工和流通领域，‘拿’回农产品加工和流通的一部分或大部分利润，用以提升广大农民的收入水平”[5]的历史作用，甚至也难以生存。目前，我国遍布各地的合作社大都是假合作社，它们打着合作社旗号，为的是“拦截国家对农民合作社的优惠政策”[6]，正因为如此，作为各类“实力大户”，这些假合作社在普通商业银行那里完全可以得到金融需求满足，而不需要合作金融。

这里的结论显然是，没有合作金融，就没有农民合作社。国外是正例，我国是反例。

六、  将规范合作金融引入农村金融体系

将规范的合作金融引入农村金融体系后所形成的农村金融格局如“图2”所示。

合作金融在新的农村金融格局中将发挥四个重要作用，并引发农村金融体系发生四大变化。一是能够大幅度减小农村资金流向涉农金融机构的规模，能够有效遏制农村资金向城市的逆向流动。二是能够实现农村资金在农村经济领域的良性循环，即实现农户资金—合作金融—弱小农户及其农民合作社之间的内部循环。三是能够极大地压缩民间借贷和高利贷的活动空间，有效减少农村弱势群体的借贷成本，避免高利贷盘剥。四是能够充当涉农金融机构向弱小农户及其农民合作社贷款的实力中介，既可以满足后者的金融需求，又可以帮助前者拓展业务，减小其贷款风险。

根据国际经验，农民合作金融应该内置于农民合作社制度之中。这意味着，农民合作金融必须同时遵循合作金融和农民合作社的原则，即除了要遵循上述合作金融的基本原则外，还必须满足农民合作社的所有内部制度安排，包括大比例“二次返利”、有限积累、限制股金分红、限制大股东等[7]。其中，大比例“二次返利”对于农民合作金融具有重要意义。

大比例“二次返利”是现代合作社制度的核心制度安排，是农民合作社社员的核心利益，是农民合作社能否实现基本功能、能否为社员接受、能否可持续发展的核心原则。我国《农民专业合作社法》对此给予了充分的肯定与支持，它规定，农民合作社当年可分配盈余按社员与合作社交易比例返还社员，且返还总额不得低于可分配盈余的60%。[8]

大比例“二次返利”在合作金融中产生两种效应，对于社员的存款来说，返利等值于提高利率；对于借款来说，返利等值于降低利率。存款利率提高增加了农户社员的收益，起到了鼓励存款，增加合作金融贷款能力的作用；而借款利率下降，则直接减少了农户社员的贷款成本，亦有利于弱小农户及其农民合作社发展。

“将合作金融内置于农民合作社制度之中”可以采取两种形式，一是在农民合作社内部开展合作金融业务，二是组织专业从事合作金融业务的农民信用合作社。前一种形式主要满足农户社员日常的小额短期金融需求，后一种形式可以同时吸收农户和合作社入股，可以满足他们更多的金融需求。

在目前的农村资金互助社试点中，地方金融监管部门错误地认为，农村资金互助社向社员返还盈余就是提高存款利率，因而加以限止。这一方面显示有关部门缺乏合作金融常识，另一方面，也表现出他们草木皆兵的心态。

其实，合作金融内部的互助互利是其生存的必要条件，由“二次返利”形成的内部利率波动不大（详见后面论证），并不会对国家金融秩序构成冲击。虽然合作金融内部存款利率提高有利于它吸收存款，这必然会减少农村资金向城市流动，而不利于商业银行类金融机构，但是，扼制农村资金向城市逆向流动，以支持农户和农民合作社发展，不正是我们设立合作金融的目的之所在吗？

设：（1）存款准备金率为20%，则贷款总额K_D最高只有存款总额K_C的80%，即K_D=0.8K_C；（2）合作金融按银行同类利率经营，且贷款利率是存款利率r_c的a倍；（3）经营成本为零；（4）合作金融全部盈余以相同返还率r_f，按社员的存款或贷款数额返还社员。

则，盈余返还率r_f＝(贷款利润－存款利息)∕(K_C＋K_D)

＝(0.8K_C·ar_c－K_C·r_c)∕(K_C＋0.8K_C)

化简后，有    盈余返还率r_f＝(0.8a－1) r_c∕1.8

设a＝2，有    盈余返还率r_f＝1/3 r_c

可见，在上述假定情况下，盈余返还率r_f仅有存款利率r_c的1/3，若考虑经营成本，盈余返还率还会降低。这种水平的盈余返还率，仅能满足合作金融内部互助互利属性，而不会构成对国家金融秩序的冲击。

七、  合作金融与“农村合作基金会”的本质区别

1990年代末爆发的农村合作基金会金融风险，直接导致国务院下发1999年3号文件，该文件正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。这一事件令中央和地方金融监管当局心有余悸，而且也直接导致了中央和地方，尤其是地方金融监管当局对合作金融的“冷酷无情”。我国整个金融监管系统，尤其是其高级官员，至今仍然是“谈合色变”。 （当然，这只是表面现象，实质是借曾经出现的“三金”、“三乱”否定合作金融，以维护其金融垄断利益）

然而，农村合作基金会是一伙假合作金融，与真正的合作金融毫不相干。

（以下原始资料主要来自温铁军的《农村合作基金会的兴衰史》一文[9]）

农村合作基金会（以下简称基金会）的产生缘于人民公社改制后清理并保护村组集体资产的需要。当时通过建立基金会并实行“清财收欠，以欠转贷”来避免村组集体资产流失。

基金会的发展直接受益于中央高层连续几年的政策支持，这种支持有效地减弱了来自正规金融机构出于维护金融垄断利益而制造的巨大阻力。同时，1980年代中后期农村经济的发展，特别是乡镇企业和个体私营经济的发展也助推了基金会发展。

最初，基金会在农村社区内部活动，客观上填补了正规涉农金融机构留下的农村金融体制空白，在一定程度上弥补了国家涉农资金投入的不足，遏制住了农村资金外流的势头。基金会的业务一方面是管理村级集体资金，在乡村组织之间有偿借用，进行内部融资，另一方面，也面向小农户开展一些小额信贷业务（这主要由村级基金会所为）。

不过，农村合作基金会本质上是由乡村行政主导的地方金融组织（但没有许可证），乡镇政府在其中居于领导地位。一些地方明确提出“村有乡管”，而乡镇级基金会则直接由乡镇政府组织，有些乡镇政府甚至通过下属“经管站”直接将村级集体资金划入基金会，而完全不去征得村级组织的同意。

县乡镇地方政府对基金会表现出极大的热情，因为他们希望通过区域内的融资活动增强对农村金融资源的控制力，以缓解本地区的资金短缺，而基金会这种区域性非银行金融组织完全在他们的掌控之下，正好可以实现上述目标。

地方政府的强力介入，一方面促进了1990年代以乡镇企业迅速发展为特征的县域经济活跃，另一方面也造成了大量不良贷款，积累起巨大金融风险。

1992年以后，基金会逐渐突破“内部融资”限制，开始大量吸收非本区域、非农产业、非会员的存款贷款业务，主要以高于国家法定存贷款利率的水平吸引并投放资金，实行“高进高出”的经营策略，并得以迅速发展。到1996年底，全国已有2.1万个乡级和2.4万个村级基金会，融资规模大约为1500亿元（占当年全国城乡储蓄存款的3.9%，是当年农业存款的1.1倍[10]）。

同一时期，供销社、计生委、民政、劳动和社会保障等部门都加入到创办基金会的行列，参与高利率资金市场的恶性竞争，并由此扩展并形成后来称之为“三金”和“三乱”的金融肿瘤。

基金会形成巨大金融风险有地方政府强力干预，金融监管缺位，经营管理水平低下和制度设计缺陷等原因，其中，地方政府强力干预是直接和主要的原因。

这是因为，地方政府将基金会变成自己的金融组织，如基金会领导由乡镇行政领导担任，工作人员由乡镇政府安排，强制村组集体资金入股基金会；强力干预、介入基金会业务，如强行为非农产业（如乡镇企业）贷款，强行为修路、办学、建医院等公益性事业借款，强行为一些单位贷款作担保；强迫基金会为己服务，如强制划拨资金以弥补乡镇财政资金缺口，强迫为其报销名目繁多的各种费用，甚至以权谋私，强令为其亲朋好友贷款；导致基金会形成大量逾期、呆滞和呆帐等不良资金，例如，四川省农村合作经营管理总站1999年的报告显示，全省基金会“一逾两呆”不良资金所占比重高达50.5%。

1995年以后的3年宏观紧缩造成市场变化，再加上管理不善等原因，乡镇企业普遍经营困难，有的甚至破产，这使地方政府背上了沉重的债务负担（农业部1997年对7省调查的数据显示，乡级平均负债约200万，村级约20万。1999年乡级负债最高达4000万）。在这些乡镇村债务负担中，有相当大比例是欠基金会的。

由于不良贷款和不良资金比重太高，又得不到商业银行和中央银行的金融支持，许多基金会出现流动性危机，1990年代后期，在中央清理整顿前，有些地区已经开始出现小规模挤兑风波。（笔者同意下述说法，这种没有中央银行支持的地方金融组织根本就不可能有任何信用基础可言。）

鉴于基金会的混乱局面，决策层为了防范金融风险、维护国家金融垄断地位，也为了集中资金于国企改革，遂于1997年11月决定全面整顿基金会。由于政策突然趋紧，基金会自身积累的矛盾和风险突然表面化，1998年全年，全国各地的挤兑风潮此起彼伏，四川和河北等地甚至出现了较大规模的挤兑风波，并酿成了危及农村社会稳定的一系列事件。1999年1月，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。

强力整顿并迅速关闭基金会带来两方面严重后果，一是导致地方政府信用破产，二是使农村资金净流出加剧。

如前所述，决策层一开始是鼓励并支持创建基金会的，有关部门甚至还做过试点和推广工作。不过，相关制度设计者对基金会的认识仍然停留在过去“伪合作社”理论的基础上，缺乏对合作金融的科学认识，缺乏科学、合理、规范的合作金融制度设计理念。他们虽然一再界定“基金会不是金融组织，而是农村内部的资金互助组织，具有合作经济的内涵”，并且一厢情愿地对基金会业务作出诸如内部资金融通、不开展存贷业务、管好用活集体资金、不对外吸收存款、不以盈利为目的等渐次放宽的限制[11]，但是，基金会还是在他们的眼皮底下，被急于控制本地金融资源，加快本地经济发展，以谋取利益、提升政绩的地方官员弄成了完全由他们操控的金融工具。

农村合作基金会与合作金融的本质区别在于，它以盈利为目的，没有以农户为主体，没有“股东即客户”的服务宗旨，没有对农户“二次返利”等利益分享机制，没有“一人一票”等民主管理制度，没有“取之于农，用之于农”的制度保障，更没有“将合作金融内置于农民合作社制度之中”的制度安排。

更重要的是，农村合作基金会不是农户的合作金融组织，而是由乡村行政主导并控制的地方金融组织，“办在乡级的其实是乡政府小金库，办在村级的是村两委班子的小金库”[12]。基金会的“合作”称谓只是来自过去那个名不副实的“农业生产合作社”，其内涵充其量也就是乡村行政组织间的合作而已。

作为假合作社、假合作金融，农村合作基金会给人们留下了重要启示：凡脱离了严格金融监管的地方金融机构都潜伏着风险；凡有地方政府插手的地方金融机构必定潜伏着风险，甚至是巨大风险；打着合作金融旗号的假合作金融，往往被人利用，而被人利用的假合作金融一定有很高的金融风险。

与此相反，严格按照合作金融基本原则组织的规范的合作金融没有假合作金融的那些金融风险。国内由农户自发创建、具有合作金融因素的农村资金互助社的实践能够在一定程度上说明这一点，国外已经实现农业现代化的国家遍布农村覆盖全体农户的合作金融的现实表现也说明了这一点。当然，人家的合作金融都名副其实，而且都有健全的合作金融管理体制保驾护航。

八、  农村金融改革路线图

目前，农村金融的最大弊端是农村资金向城市逆向流动，这使得农村经济发展缺少资金支持。这种情况与我国在经济发展第三阶段，工业反哺农业、城市反哺农村的战略意图背道而驰。造成这种局面的根本原因是政府垄断了农村金融，这一垄断通过涉农商业银行类金融机构去实现，受利益驱使，这些金融机构越来越多地从农村往城市抽取资金。近些年，虽然政府试图改善这种局面，也为此做了一些努力（如允许所谓新型金融机构进入农村），但始终没有找准改革的正确方向。

笔者的研究表明，农村金融改革的基本方向应该是将规范的合作金融引入农村金融体系，一方面，通过合作金融将农村资金留在农村经济内部循环使用，另一方面，迫使涉农商业银行类金融机构的“抽血”功能萎缩。

在坚持上述改革基本方向的前提下，可以选择如下路线图改革农村金融（该路线图的部分细节曾由部分专家学者提出[13]）：

（1）通过开放农民合作社的金融业务，将合作金融引入农村金融体系，由此形成两种形式的合作金融，即农民合作社内部开展合作金融业务和专业从事合作金融业务的农民信用合作社。这样做的好处有三，一是利用农民合作社的成熟制度框架约束合作金融，减少其制度变形的机会；二是简化了农村经济组织结构，方便政府对包括合作金融在内的农村经济组织的监管；三是可以节约合作金融的经营成本，即在农民合作社内部开展合作金融业务可以分摊合作金融的大部分日常经营成本，这对于刚刚起步的合作金融来说，尤为重要。

（2）重视并精心设计有效的合作金融监管。根据国际经验，农民合作金融的有效安全运行，有赖于健全的合作金融管理体系。合作金融监管一方面要监管合作金融机构的运行情况，及时纠正偏差；另一方面是要甄别真假合作金融。规范运作的合作金融没有“基金会”那类系统性金融风险之虞；而假合作金融往往潜伏着很大金融风险，它往往刻意隐藏自己的狐狸尾巴。

区分真假合作金融主要看三条，一是否有大比例“二次返利”，二是否坚持“社区性、区域性”经营范围，三是否违规“高进高出”牟取暴利。若监管有效、及时，区分真假合作金融并不困难。

（3）以国家财政资金扶持和金融政策优惠支持农民合作金融组织的建立和发育，并加强金融业务指导。与此同时，将那些可以由合作金融领受的支农政策（包括支农资金和相关优惠政策）直接授予农民合作金融，以支持其发展。

（4）继续深化涉农商业银行类金融机构的商业化改革，逐渐减少这些金融机构的支农政策性任务，也相应减少国家对它们的支农政策支持和优惠（可以先减增量，再逐步减少存量），有目的地促使它们逐步退出部分农村金融市场。

继续深化农村信用社的商业化改革，逐步将其改造成为城镇或乡村商业银行，待条件成熟后取消其“合作社”称谓，将“合作金融”还给农民，并促其淡出农村金融市场。（随着农民合作金融的发展，必然对农村信用社形成“挤出效应”，其农村金融市场份额自然会逐步减小）

（5）鼓励并支持涉农金融机构向农民合作金融开展金融批发业务，并通过这种机制去实现商业金融与农户和农民合作社金融需求的对接。这一机制的优越性明显，一是通过合作金融内部消化市场交易成本，实现了信用信息对称和信用组织对称，从而能够有效减少商业银行的经营风险，便于其扩展业务；二是扩大了合作金融的资金来源，为其拓展金融业务，满足农户和农民合作社金融需求提供了制度保障；三是通过商业银行将合作金融的信用风险纳入国家信用体系，能有效化解其常规风险（如重大自然灾害导致的不良贷款）；四是为农村资金回流农村提供了制度保障；五是有利于其它金融机构，如商业保险，走进弱小农户及其农民合作社。

（6）通过上述金融批发机制，将政府的支农、扶贫等项目资金批发给农民合作金融组织，再由其支持农户和农民合作社发展。如此一来，政府的支农、扶贫等项目资金的使用效率将大大提高。这将彻底改变传统的支农和扶贫方式，并大幅提升支农和扶贫的效果。

（7）将扶贫系统试点的“贫困村资金互助社”和金融监管部门试点的“农村资金互助社”之类的准合作金融组织改造成为规范合作社性质的农民信用合作社，使其纳入农民合作金融的范围，促使其规范运行和发展。

（8）农村金融改革需要试点并在取得经验后逐步推广。在试点阶段，要坚持宁缺勿滥，切忌政府包办、行政参与、一哄而上，严防合作金融制度变异。

试点阶段最重要的工作有两条，一是精心设计农民合作金融的制度细节，精心编制《农民合作金融指南》、《农民合作社合作金融业务指南》和《农民信用合作社示范章程》之类的规范性文件；二是调派认真负责的工作人员，指导农民严格按照有关规范性文件操作。

这里的关键是，必须帮助农民建立真的而不是假的合作金融，而真正的合作金融必须同时遵循合作金融和农民合作社的那些基本原则，必须遵循那些关系到制度性质和功能实现的内部制度安排。

（9）待村内农户的合作金融组织发展成熟以后，可以组建高级的合作金融联盟，即由农户的合作金融组织入股组建乡镇合作金融联盟，再由发展成熟的乡镇合作金融联盟入股组建县级合作金融联盟。至此，农民合作金融体系的主体部分基本形成，在此基础上即可进一步构建并完善农村金融体系，最后完成农村金融改革。

2011年11月16日