三、拆迁补偿制度缺陷背后的开发利益

勿容违言，房地产开发在法律上制度上存在显而易见重大缺陷的深层原因，在于地方政府及其官员在房地产开发中有着重大利益。在现实中，地方政府“经营城市”、“经营土地”的经济目的非常明确，而地方政府及其官员与开发商利益一致也显而易见。

地方政府在开发中的主要利益是巨额土地出让金。“经营城市”本质上就是通过征地卖地拆迁为地方财政谋取利益。巨额土地出让金成为许多地方的“第二财政收入”，在一些地区，土地出让金相关收入甚至“占到财政收入的50%以上”，“经营土地”因而被称为“土地财政”。

更有甚者，有些地方政府为获取高额土地出让金，竟然采取各种措施，人为推高地价，推升房价。前几年，笔者曾亲耳听见新上任的市委书记在干部培训班上宣布他的“施政纲领”，其中一条就是“推高房价”。今天，本地（地级市）房价已经远远高于同类地区，甚至也超过了二线城市成都周边地区。

有业内专家分析说，当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府则通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。”[1]

2008年，全国工商联曾就全国九大城市的“房地产企业开发费用”进行了调查，调查结果显示，“在总费用支出中，流向政府的部分（即拿地成本＋总税收）所占比例为49.42%。其中，三个一线城市中，上海的开发项目流向政府的份额最高，达64.5%；其次为北京48.28%；广州46.94%”。[2]

上图是我国2005～2011年全国土地出让收入总额。“十一五”期间（2006～2010），全国共批准建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。其中，2009年全国土地出让收入高达1.59万亿元，同比增加63.4%，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右，在有些县市占比高达80%以上[3]。2010年全国土地出让收入2.7万亿元，同比增加70.4%。[4]

“据业内专家测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。”。[5]

其实，按照我国《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地出让金应该“专项用于耕地开发”。[6] 然而，人们无从得知地方政府的土地出让金用途有多少与“耕地开发”有关。

2006年以前，土地出让金都是自收自支，这成为刺激地方政府滥用土地的主要诱因。2006年8月，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。不过，上有政策，下有对策，天文数字般的资金，自然会有人愿意去“冒险”。很多地方的土地出让金并未列入预算，即使有些地方列入了预算，“但是目前的监管办法还是比较虚的，用词也很模糊，缺乏可操作的具体措施”。[7]

例如，国家审计署2010年4月公布，在接受2007～2008年度审计的11个省区的13个市中，有11个市的674.81亿元土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，违规金额占征收总额的20.1%，违规面高达84.6%！[8] 由此看来，2009年12月，财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署等五部委联合发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，再次强调对地方土地出让金实行“收支两条线”管理，并非无的放矢。

“表2”是“2009年全国土地出让收入支出表”，笔者根据财政部网站公布的《全国土地出让收支基本情况（2009）》整理。[9]

除了土地出让金，地方政府在房地产开发中还有众多的附加利益，这包括，建筑和房地产等行业增加的本地税收；开发项目和引进资金增加的本地税收；土地管理、房产、财政、水利和交通等部门收取的费用；等等。例如，在辽宁西丰县违规强拆个案中，该县征用了140余亩菜地搞所谓的“东北土特产品交易中心”。据该县官方网站介绍，该交易中心“年交易量可达100万吨，交易额可实现100亿元，税收实现2.5亿元”。[10] “实现税收2.5亿元”，对一个县级财政来说极具诱惑。

地方官员在房地产开发中的利益更是多方面的。从正面来看是政绩。城市建设的推进、城市面貌的改善、城市功能的完善、城市知名度的提高，都会成为地方官员尤其是地方主要官员升迁的政绩。从负面来看则是寻租利益，这包括在土地出让、工程指标、招商引资等环节的寻租利益。例如，在山西省平遥拆迁腐败案中，分管副县长、城建局长和拆迁办主任分别与拆迁户合谋作假，套取拆迁补偿费。[11]

2007年底，上海市检察院在新闻发布会上称，房屋动拆迁已经成为该市职务犯罪“重灾区”。一些动拆迁单位主管官员利用职务便利，以权谋私，贪污受贿，侵吞巨额国有资产。检察院呼吁加强对动拆迁单位“一把手”权力运作的监控。[12]

一般说来，低级别的地方政府往往将自己的“目的”说得很直白，有的甚至“昭告天下”。例如，湖南益阳市资阳区将自己关于“旧城改造”的《常委会纪要》印发所有拆迁户，该《纪要》明确提出“要千方百计降低成本，炒高地价”。[13] 而事实上，地方政府为了获取高收益，总是要“千方百计”压低征地拆迁补偿标准。这是现实的房屋拆迁评估价大大低于真实的市场价格的根本原因。“几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商”[14]所形成的巨大利益及其附加利益，足以令任何有条件打土地主意的人为之疯狂。

（未完待续）

（欢迎你继续关注“房屋拆迁补偿制度的严重缺陷及其改革方向”续篇）