农业土地“规模化经营”风险巨大(全文)：（4-2）
李尚勇
2010年，有些地方政府出台了所谓“三个置换”的政策，即以土地承包经营权置换城镇社区保障，以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，并宣称可以由此转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份。
此前，2008年12月，重庆率先成立农村土地交易所，这是一个标志性事件。《国土资源报》的“点题”很精准：“重庆农村土地交易所为户籍改革中农村居民转户进城退出农村土地开辟了价值实现的新渠道”。[1]该交易所试图“通过市场化流转，盘活农村存量土地，通过城乡统筹为城市发展寻求更大突破”，这暗含隐忧，因为其“市场化流转”的主要形式之一就是“农民承包土地经营权转让”。
在中改院2011年面向专家学者的一份关于农民工市民化调查问卷的分析报告中，关于“土地换社保”的调查问卷结果是：专家们认为，“土地换社保”不能解决根本问题，容易诱发社会矛盾。44.8%的专家对部分地区推行的“土地换社保”的做法表示质疑，认为不能解决农民的长远生计问题。此外，55.6%的专家指出“土地与户籍制度联动改革”会诱发地方政府谋求农民土地的利益动机。对一些地方“三个置换”的做法，40.1%的专家赞同；54.1%的专家持谨慎态度，其中27.6%的专家明确表示反对。
那些质疑“土地换社保”的专家认为，所谓“土地换社保”，“既是政府卸责与城乡二元制度的表现，也是地方政府误导农民放弃土地承包经营权的诱因，而且从各地的实践看，土地换来的保障并未解决失地农民的长远生计问题，社会潜在矛盾增大”。[2]
5、地方政府强力推进土地流转风险分析
（1）土地规模经营中的“劳动力剥离效应”
毫无疑问，农业土地规模经营会大量剥离农业劳动力，但剥离效应究竟有多大，即到底有多大比例农业劳动力会被剥离呢？这虽然不能一概而论，却可以通过一些个案实证分析作一个大概了解。
“表1”为成都“汤营模式”土地规模经营的“劳动力剥离效应”。
2005年，成都市邛崃羊安镇汤营村506户农户以约1000亩承包土地经营权入股成立邛崃市汤营农业有限公司，每亩地每年有800斤黄谷作保底收入；入股农户可以自行选择外出打工或在农业公司务工，务工工资每天20元；农业公司当年经营利润的一半用于分红，另一半留作发展资金。这就是所谓成都“汤营模式”。
全村入股农户506户，按每户平均3.5人、15～64岁劳动人口比例71%计算[3]，全村入股农户劳动力总数约1257人。[4]
笔者在四川农村考察时了解到，在半机械化条件下，100亩土地常年大约需要5、6人耕种，农忙季节临时增加10多人。综合计算，100亩耕地常年需要农业劳动力约7、8人。农业公司规模经营一般种植粮食，搞果园或者果园＋旅游；规模种植蔬菜所需要的劳动力依蔬菜品种不同而增加几倍不等，但通常耕种规模都不太大。因此，在半机械化条件下，考虑到种植品种的不同，1000亩耕地所能吸纳的农业劳动力大约在80～150人左右。若提高机械化耕作水平（这是农地规模经营的方向），那农地规模经营所能吸纳的农业劳动力还会大幅度减少。例如，在欧美国家，这个规模的农场均采取“家庭经营、少量季节性雇工”的模式。
按以上情况计算，该农业公司规模经营“剥离”出去的农业劳动力大约为88.1%～93.6%。（见表1）
在媒体有关土地规模经营的新闻报道中有一种非常有害的错误倾向，且已经形成“报道公式”，即它们往往片面渲染农业公司化规模经营的成效，如农户不用种地就可以得到多少收入（地租），在家门口种田就挣几许工资，公司解决了多少农民就近就业，公司规模多大多大，等等；相反，却将失地农民承受的众多风险“凉”在一边，绝口不提这些规模经营剥离了多少农业劳动力，从而将他们置于怎样的难以预料的就业和生存风险之中。
其实，只要对他们报道的有关数据稍作分析，很容易看出农业公司规模经营只是对公司有利，对农户很难说真正有多少好处。比如，在上例成都“汤营模式”中，每户农户约有2亩地，每年地租收入约1200元（800斤黄谷约值600元），每年分红约200元；虽然表面上可以在公司打工每天挣20元，但除了农忙季节，所有失地农户一年能在公司打几天工？这些收入加总后，能够维持一家3、4口人的基本生活吗？显然，被“剥离”出来的八成以上农业劳动力必须外出打工才能维持生计。
另外，对于农户来说，“股田制”这类经营形式隐含着很大风险。因为这是市场资本化做法，如果农业公司经营失败、破产，相当多的农户也将被迫用自己的承包土地承担经营风险，并因此而最终失去自己入股的承包土地。
另一方面，地方政府也有潜在风险。因为普通农户在土地入股前并不知道或者没有被告之会有失去承包地的风险，所以，当出现市场风险时，农户往往会把自己的怨气洒向当初忽悠自己的地方基层政府。
（2）“土地换社保”及其潜在风险
2006年3月，成都市温江区正式启动并实施“双放弃”试点。所谓双放弃是指农民在地方政府主导下，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，转换为城镇户口，优惠购买政府在城区集中修建的安置房，并享受与城镇职工同等的社保待遇，即像城镇职工一样缴费参加社保。
“表2”和“表3”根据《中国新闻周刊》相关报道所提供的资料[5]制作。
“表2”为一郭姓失地农户的“双放弃”相关资料。
郭家4口人，有4亩多承包地，8分宅基地。其“双放弃”后的收入为：（1）承包地补偿不超过12万，宅基地近1万元，土地补偿总额不超过13万。（2）政府承诺的水电气和物业管理费优惠，5年共计3840元。
郭家转换为城镇户口的花费为：（1）按标准（人均35平方米）购买定向安置房1套（140平方米），费用4.9万元。（2）1位60岁老人缴费9100元参加社保。
郭家转换为城镇户口所得到的利益为：（1）有一套
但是，除可以领取养老金的老人外，郭家其余3人的生活需要自谋出路，这必然要求3人承受潜在的失业风险。当然，这也是政府的风险、社会的风险。
“表3”为成都温江“双放弃”试点中政府成本收益和劳动力剥离情况。
温江首次试点有农户1180户、农民3894人参与，他们放弃承包耕地近3700亩、宅基地1000多亩。政府用于安置失地农民的住房和基础设施约150亩，这里按人均35平方米的基础安置标准、7层楼房（实际是电梯公寓楼层更高）、街道和房屋间隔面积为建房面积4倍计算。
政府最后得到宅基地约900亩。按现行政策规定，“整理土地”得到的宅基地可以直接置换为城郊的建设用地，因此，政府可以将900亩宅基地置换的土地按市场价出售给房地产开发商和其它工商企业。按2007年的平均价格计算，该卖地收入为13.5亿元，扣除政府试点先期投入资金（包括土地补偿费用和各项安置费用等）4.7亿元（人均12万），政府规范操作的卖地净收益为8.8亿元。（实际上，这里卖地的操作空间很大，“通过政府的一系列运作”，总可以在更高的价位上卖掉更多的土地。）
此外，政府手里还有农用耕地约3700亩，政府将其出租给各类农业公司，实现土地规模经营。
中国2006年15～64岁劳动人口的比例为72%[6]，按此计算，温江首次试点有农业劳动力2803（3894×72%）人。由于土地规模经营能够吸纳的农业劳动力比例大约为6.4%～11.9%（见表1），所以，大约有2470～2624名失地农业劳动力被土地规模经营所“剥离”。（见表3）
成都上述“土地换社保”的做法，很快被众多地方政府模仿，而规模最大的可能是重庆的“土地与户籍制度联动改革”，此外，还有南京等地的“三个置换”之类的做法，当然，也有更加急功近利的低级别地方政府的类似做法。在中国农民承包土地产权不清不楚的条件下，只要地方强权盯上了小农的土地，它总会有办法迫使他们放弃土地产权，离开自己的土地。
然而，“土地换社保”对于地方政府来说潜在风险巨大：
第一，政府的隐形支出巨大。从长远来看，地方政府在推行“土地换社保”以后并不轻松。问题在于，失地农民的就业、失业救济、社保等等问题，都需要政府在以后若干年内逐步解决、兑现。（政府有关部门深知这一点。所以，它们要求对一些高风险失地农民缴纳的养老保险费要“单独管理”。[7]）这等于是“当前”地方政府在现阶段赚一笔钱花之后，将大量失地农民的就业、生存和养老问题留给“未来”政府去解决。
第二，“土地换社保”剥离出来的大量农业劳动力（约占八、九成）必须自谋出路，被迫加入庞大的城市就业大军。这些失地农民绝大多数文化水平很低，他们虽然在种植业是骨干劳动力，但在城市经济中，他们并没有工作经验和技能，而且年龄偏大，其中一些人也许根本就无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，一些失地农民处于坐吃山空的状态，未来生活极不稳定。当他们吃完那点微薄的土地补偿金（在“表2”个案中人均约2万元）而生活无着后，必定会找地方政府的麻烦。
第三，从根本上说，失地农民的就业状况缺乏保障，因而并不稳定。因为，城市经济本身的波动会引起就业波动，而没有城市根基的失地农民显然是最缺乏失业承受力的人群。眼下，中国经济在强劲发展30年以后已经初显疲态，宏观经济增长的下行拐点已经基本确立，未来城市就业形势会愈发严峻，大量农民工被“挤”出城市已经是大概率事件。
第四，失地农民按规定数额“一次性缴费”参加社保的做法暗藏着风险。以海南为例：
2013年，海南公布并实施《海南省被征地农民基本养老保险办法》。该办法规定，满足条件的被征地农民（即失地50%及以上）参加基本养老保险的费用，“由政府全额提供一次性缴费补贴”，政府缴费补贴纳入征地成本。该缴费补贴标准为：“被征地农村家庭享受缴费补贴对象的人均被征收农用地亩数（上限4亩）×征地当期当地农村居民月最低生活保障标准×180个月×50%”。（“180个月”满足所谓“参保15年”的要求。）
记者以三亚一户农民家庭为例计算：该农户有3人在16周岁以上，被征收农用地18亩，人均失地6亩，按人均上限4亩计算，由政府提供的一次性参保缴费补贴为：4亩×320（元）×180（月）×50%＝11.52万元/人。按照上述标准“参保”，该农户失地农民（已到退休年龄）当年在三亚领取养老金每月830元/人。[8]
失地农民按照地方政府规定的数额“一次性缴费”参加社保是一种普遍的做法。因各地养老保险统筹的情况不同，各地“一次性缴费”的数额也有所不同。但社保“风险大”是共同特征。
以上述海南个案为例：失地农民“参保”一次性缴费11.52万元/人，每月领830元/人。若该笔养老基金的利息按2%计算，年养老金按2%增长以抵消通胀，则该笔养老基金只能维持11年，随后9年，该失地农民的养老金缺口累计超过11万元。
以“表2”个案为例：失地农民“参保”一次性缴费0.91万元/人，每月领210元/人。若该笔养老基金的利息按2%计算，且年养老金按2%增长，则该笔养老基金只能维持3年，随后4年，该失地农民的养老金缺口累计超过当初的“一次性缴费参保”数额。
前几年，笔者所在小区门卫便是一失地农民，他“一次性缴费”51480元“参保”，每月领910元养老金。若他养老基金的利息按2%计算，且年养老金按2%增长，则他的养老基金只能维持4年，随后5年，他的养老金缺口累计超过当初“一次性缴费参保”数额。
显然，这是“当前”地方政府将社保风险转嫁给“未来”地方政府。尽管有地方政府意识到这里的“高风险”，并要求对失地农民缴纳的养老保险费“单独管理”，但这除了为将来削减失地农民养老待遇留下伏笔外，对于化解危机、化解矛盾完全于事无补。
（待续）
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农业土地“规模化经营”风险巨大（全文）：
五、有关土地规模经营的若干错误见解
六、科学界定“适度规模经营”
参考文献（略）
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