财新传媒
位置:博客 > 李尚勇 > 铁路部门“就地掩埋”的制度原因

铁路部门“就地掩埋”的制度原因

笔者前文说明了铁路部门“现场捣碎、就地掩埋”事故车头车厢是其处理铁路交通事故的惯例。(见《铁路部门“就地掩埋”是“惯例”》

问题是,铁路部门为什么会有如此怪异的“惯例”?这应该是许多人心中的疑问。笔者这里试着从制度分析的角度寻找答案。

(1)从制度表层来看,我国处理铁路交通事故,并没有形成科学规范的事故处理制度、机制和模式,并没有严格按照国际上成熟的事故处理程序去操作,即“先走事故的科学技术分析程序,再走行政和法律事故调查程序”。有关部门(包括铁路部门)对依据科学和技术规律进行事故分析没有“偏好”,当然也不能指望他们像老外那样,视现场碎片为宝贝,抓住物证不松手。

按照国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》(以下简称《救援和调查条例》)第五章“事故调查处理”的规定,“事故调查组认为必要时,可以聘请有关专家参与事故调查。”

仅仅是在“认为必要时”,可以“聘请”专家,“参与”调查!

(2)我国长期习惯于用行政事故调查程序取代事故的科学技术分析程序,而行政事故调查机构往往主要由行政官员所组成。

例如,有关部门7月28日公布了一个由37人组成的“7·23事故调查组”,其中,专家组成员仅7人,而真正没有行政职务的仅有4人(这里视“试验室主任”为非行政职务),仅占调查组总人数的11%。8月11日,迫于舆论压力,有关部门调整了调查组人员组成结构,其显著变化,一是剔除了铁道部官员,二是将专家组人数增加到12人,但真正没有行政职务的仅增加了2人。[①]

(3)公众普遍不能接受“7•23事故调查组”中有铁道部的官员,但管理层其实并不会认为这个问题有多么严重。这里是两种观念的冲突。

长期以来,我国的“行政事故调查”与战争年代的“作战失利分析会”没有多大区别。分析作战失利岂能没有战败的军长师长?况且,战败的军长师长也是“同一战壕里的战友”,而不是立场不同的利益群体,不是“敌人”。

虽然战争已经过去了60多年,但我国的行政管理模式,仍然没有从战争决策指挥模式中真正转变过来。行政官员,尤其是高级官员,仍然习惯于用指挥战争的方式进行现代行政管理(君不见,在官员的讲话和口语中,经常会见到战争战术军事用语)。这与现代社会的“治理理念”和“治理结构”格格不入。

现代社会普遍存在平等关系条件下的利益冲突,也明里暗里存在着权力与经济利益结盟,不过,成熟有效的解决这些社会矛盾的一整套方法制度早已应运而生,其中最基本的解决办法就是,权力制衡,并限制权力介入微观经济。

可见,我国社会要走向“现代社会治理”,还有很长的路要走。

(4)按照《救援和调查条例》的规定,只有“特别重大事故”(30人以上死亡或繁忙干线客运列车脱轨18辆以上并中断铁路行车48小时以上)才由国务院(或其授权部门)组织事故调查组进行调查,其余事故则由铁路部门自己调查。

“自己调查自己”,这在绝大多数国家是不可思议的事情。国外先进且成熟的事故分析程序,一般是先由中立的专业事故分析机构对事故进行科学技术分析,其中包括重要的事故现场模拟,以便找出事故的真正“元凶”,或者始作俑者,然后再走行政和法律的调查程序,追究相关责任人的相关责任,包括行政和刑事责任。如果最后证实是技术、设计方面的缺陷或者问题,那么,这些技术和设计负责人(他们可能是专家、科学家)将同样会受到相应的惩处,并将视其主观故意程度等情节决定是否对其定罪量刑。

(5)我国的事故调查更多的是对“人”的调查,而不是对事故“证物”的分析。调查的目的更多的是要处理一些当事人,以便对有关方面有一个交代。这是行政性事故调查的显著特征,也是用行政事故调查程序取代事故的科学技术分析程序的最大弊端。

对此,“7•23”事故调查组组长的讲话最具有代表性:

“在依法依规查明事故发生原因的基础上,认真负责地认定事故性质、界定事故责任,依法依规提出对事故有关责任人的处理建议,绝不姑息迁就,要严肃对有关责任人的党纪政纪处分和有关单位的行政处罚,构成犯罪的要移送司法机关严肃追究刑事责任”。

在同一讲话中,该官员承诺要进行“六查”,其中,“二查现场,对现场任何一个地点和环节都要认真进行详细勘查,做好相关技术检测检验”。[②]

然而,“7•23”动车追尾事故的撞击现场,包括高架桥上的第一现场和桥下第二现场,都已经被铁路部门“消灭”了:D301次车头及1号车厢已经被捣成碎片,裹上泥水;疑似雷击的接触网已经拆除并修复;损坏的路基、枕木和铁轨都已经修复或者更换。

事故调查组还能到哪里去“二查现场”呢?

在这种制度框架下,人们当然不能指望有关部门能够像老外那样收集现场的所有“证物”,所有残片,再花费无数钞票,还原事故现场,仔细甄别,找出事故原因,揪出事故“元凶”。他们既没有这种思维模式,也没有这种行事方式。

“7·23”事故调查组要求将现场能装满“10多辆翻斗车”的车头车厢碎片,拉回去“作进一步调查处理”。这只能理解为一种姿态,即在公众和媒体的压力下,有关部门不认同铁路部门“就地掩埋”的做法。除此之外,从这一大堆包裹着泥水的碎片中,真的还能够还原出事故原貌,并找出事故原因?

信不信由你,反正我是不信。

(6)从深层制度根源来看,铁路部门怪异的“惯例”源于我国政企不分的体制。

铁道部本质上是一个戴着官帽的(大)经济人,在它的下面是一群分级别的官员经济人。这个庞大的官员经济体并不追求整体利润最大化,但各级官员经济人却假借经济体拼命追求自己的收益最大化。

与普通经济人不同,官员经济人的个人收益包括政治收益和经济利益两方面。政治收益主要来自于他所领导的经济体的稳定运行和经济体扩张。在疯狂GDP年代,经济体的扩张规模,即投资新项目的数量、规模和成败得失,对其政治收益影响较大。官员经济人的经济利益主要不是来源于经济体的利润和效益,而是来源于基于经济体及其职位的寻租收入。投资新项目的数量越多,规模越大,其寻租收入也就越多。这就是为什么官员经济人只注重投资项目的数量和规模,却并不关心这些项目的经济效益的主要原因。只要有投资、有项目,就有寻租收入。投资的成败、项目的赢亏,那是后任所要面对的问题,与现任官员没有多大关系,对他们的经济利益也几乎没有影响。因为,他们的寻租收益在投资项目开工以前就已经锁定,而且,官员级别越高,寻租收益锁定的时间越早。(这就是刘志军和张曙光之流的生存土壤)

上述原理可以推广到其它经济领域,在那里,一个个实权官员都是官员经济人,他们也同样热衷于上项目寻租,同样对项目的效益莫不关心,同样将项目的亏损留给后任,将项目的所有后遗症留给国人。

当铁路交通事故发生以后,决定事故处理方向的不是那个抽象的大经济人,而是具体的官员经济人“集合”,这其中不同级别的“子集”被称为“集体领导”。

如果大经济人是纯粹的经济人、纯粹的企业,它就会想尽一切办法找出可能导致事故的一切因素,并确定事故的终极(直接)原因,再研究对策予以消除,以确保自己整体长期利润最大化。毕竟,同一类事故反复出现会大幅度增加运行成本,减少整个经济体的利润水平,而且还会受到国家行政和法律部门的追究。

然而,官员经济人的思路却不是这样。

当事故发生以后,官员经济人的基本思路是要想尽一切办法将眼前个人的政治和经济损失减少到最小。官员经济人“集合”和各“子集”也是这个思路。因此,各层次的事故,首先是能瞒则瞒,不能瞒则尽量减小影响。这包括,伤亡人数,特别是死亡人数;铁路运行中断的时间;事故现场的惨烈程度,等等。为此,遇到较大事故时,他们一般要借助于地方政府和军队的力量“救人”,而他们自己则要尽快清理事故现场,尽快恢复通车。 

实际上,如今的中国交通,早已是七横八纵、海陆空立体交通布局,某段铁路中段几天运行,完全上升不到所谓国计民生、国防外交的大事件级别。“尽快恢复通车”与国家大局无关。

至于那些事故现场的受损车头车厢,既然不需要用作事故原因分析的证物,便不需要将其完整运回,况且,与事故影响比起来,受损车头车厢“废物利用”的价值几乎可以忽略不计。因此,最便捷、最能够减小影响的处理办法,就是现场捣碎,就地掩埋,而后再伺机偷运回去廉价处理掉。

这应该就是“就地掩埋惯例”的制度原因。

笔者目前对此的政策建议是:政企分开,政企分开,政企分开!

2011年8月18日

友情提示:网友评论请不要指名道姓(已公布的贪官除外),否则,通不过审核,评论会被删除,这等于你没有评论。

 


[①]中金在线:《铁道部被剔出动车事故调查组》,中金在线/宏观财经,2011年8月11日。

[②]骆琳:《在国务院“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组全体会议上的讲话》,原载人民网,转引自:东方财富网/财经频道/热点扫描,2011年7月28日。

推荐 153