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内参稿:改革寄生的出租车制度顺理成章

李尚勇

    【说明】本文是作者长篇研究报告《现行出租车制度的缺陷及其改革方向》的内参稿,发表在《改革内参》2015年第5期(2月6日出版)。

该研究报告完成于2009年3月,随后两年有少许修改补充,2010年6月首发于“中国改革网”我的专栏。但因为当时改革阻力太大(实质上是既得利益势力太大),改革时机不成熟,该报告甚至在“内参”也发不出去。

2015年1月,出租车司机要求降低寄生比例(降低份子钱)的“罢运”事件形成新的高潮。笔者认为,“如今,决策层依法治国的‘法治’反腐铁拳横扫大江南北,包括一大批高官在内的成千上万腐败官员被‘双规’、被‘下课’、被‘拉下马’或被‘法办’,寄生性出租车制度的保护伞正在逐渐被‘撕破’”(参见《可耻的出租车制度应该“废掉”》),所以,改革出租车制度的时机逐渐成熟。

在此背景下,笔者分5部分在“财经网”重新发布了研究报告《现行出租车制度的缺陷及其改革方向》,“财经网”连续5次(每次约1星期)分别在其首页推荐了该研究报告,网友的点击数累计超过8万人次。(借此机会感谢“财经网”的支持!)

与此同时,笔者将研究报告发给了《改革内参》,很快,内参编辑部决定刊发。本文,就是内参编辑精心压缩编辑的文稿。因“本期不涉密”,故将该内参稿发布于此。本文标题为内参编辑所拟。在此表示感谢!

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一个经济体,如果对它所在的经济体系来说,在经济效率和经济功能方面都没有存在的必要性,那它的存在就会对该经济体系的运行效率造成损害,而这一经济体的存在方式就叫做“寄生”。寄生经济体通常是凭借某种垄断形式(或类似垄断形式)无偿占有“宿主经济体”的部分收益,而寄生经济体对于“宿主经济体”乃至整个经济体系来说,既不能提高经济效率,也没有任何经济功能,因而没有任何存在的必要性。

从经济效率和经济功能方面分析,出租车行业里的出租车公司仅凭“出租车特许经营权”坐收“车份钱”, 其对于该经济体系来说没有任何实际经济意义,寄生性质非常明显。

近年,出租车司机要求降低寄生比例(降低份子钱)的“罢运”事件此起彼伏。近来,以人民日报和新华社为代表的主流媒体也开始以前所未有的力度抨击这个寄生的出租车制度。 

出租车的“公司化经营”

我国出租车行业的大发展始于1990年代初期。由于“偏好”公有制,各地方政府对出租车管理实行准入歧视,私人出租车企业被迫戴上国有或集体企业的“红帽子”,出租司机则自己购车或被迫变相购车,再将营运关系“挂靠”在“红帽子”出租车公司名下,每月向其交纳管理费,然后自主运营。以北京一家出租车公司为例,1993年4月,该公司以“村办出租车企业”名义,凭借50辆出租车指标“起家”。但其出租司机的实际关系却是:(1)公司以融资的名义将“面的”出租车卖给司机。(2)出租车“挂靠”在公司,司机每月向公司交800元/辆的“管理费”;(3)公司只管“挂名”和收管理费,所有运营费用都由司机承担。1996年年中,该公司利用北京市“强制淘汰面的”的政策,低进高出,将夏利出租车卖给出租司机。与此同时,公司以“出租车档次提高”为理由,将“管理费”涨到了1500元。出租车公司仅凭一纸行政批文——出租车特许经营权,坐收所谓的“管理费”。随着出租车公司管理费占单车营运纯收入比重的逐步提高,出租司机开始将自己上交公司的费用称为“车份钱”或“份子钱”,与官方“管理费”、“承包费”之说形成鲜明对比。

所谓车份钱,是旧时车行管理模式下,车行老板对人力车夫的剥削形式。在老舍的长篇小说《骆驼祥子》中,租车的祥子每天都要向车行老板刘二爷交“份子钱”。出租司机自称“车份钱”,显示双方的利益冲突日益尖锐。

1996年10月,北京市出租车管理局下发《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》,即北京出管局(1996)129号文件。该文件对全国出租车行业有着深远的影响,其核心内容有两个,一是否定了“司机挂靠”的经营模式,同时也否定了公司内部卖车给司机的做法。二是规定出租车公司必须采用“公司—承包”经营模式,甚至还明确规定了具体车型的承包金额。

北京市的这场运动式“整顿”差不多持续了5年,整顿核心是以各种手段逼迫司机交出实际属于他们自己的出租车,其中以“无暴力剥夺财产”的方式(即所谓“倒算法”)最为血腥。该方式强迫出租司机无偿或接近无偿地“交车”,由此引发了一系列矛盾和冲突。根据“整顿”要求,1996年底,该公司相继把先前卖给司机的出租车全都购回。此后每月“车份钱”由1500元涨到了4500元以上,另外,每个司机还得交3~5万元(最高8万元)的风险抵押金,即车辆价值保证金和营运收入保证金。

这里发生了两个具有重要意义的性质变化:第一,公司通过“回购”出租车,将出租车的“司机资产”,变更为“公司资产”,从“有公司无资产”的赤裸裸寄生体,变成了有公司资产的完整经济人。第二,出租车公司过去以“管理费”为生,寄生性质明显。“整顿”后,按照官方的说法,“车份钱”属于“承包费”,而“承包费”要承担一部分营运费用,其寄生性质变得曲折、隐晦、隐蔽。

1996~2001年是出租车公司快速发展的时期。1999年5月北京市出管局、审计局、工商局等6部门联合发文,清理“企业挂靠”,正式认可私人资本进入出租车行业,并还原其民营企业身份。在此背景下,出租车企业兼并重组加速进行。在有关部门的帮助下,该公司分别于1996年4月、1997年10月和2000年底兼并了几家出租车公司,其出租车拥有量增加到了262辆,并在此基础上完成了股份制改造。

分析上述公司的资产增长情况可以看到,1996年6月以前,公司的营运车辆全部由司机投资购买,由公司投资形成的公司资产很少,但仅凭“出租车特许经营权”,3年该公司即获得129万元的车份钱收入。到1997年10月,公司资产增加到1000万元,而此间,除开公司收到的车份钱和风险抵押金,真正需要公司自己出钱投资的仅有200多万元。截至2000年底,公司资产已增至2900余万元。如果算总帐, 8年来公司收到车份钱1663万元、风险抵押金1207万元,两者合计2870万元。这也就是说,几乎不用花自己的钱,该老板就拥有了这个2900万元资产的出租车公司。像这样“空手套白狼”或变相“空手套白狼”起家和发展的出租车公司,在北京出租车公司中不是少数。

2006年4月,北京市召开了“出租车价格听证会”。会上,有一份由北京市运输管理局提交给听证会的《关于调整本市出租汽车租价的申请》有个附表是《出租汽车企业平均单车成本利润情况》。根据其所提供的基本数据,能比较准确地从“承包费”这种“名义车份钱”中剥离出“实际车份钱”。数据表明,“公司化—承包经营模式”的实际车份钱与1996年的“挂靠经营模式”相比高出1437~1737元/辆·月,提高了80%~116%;车份钱占比提高了13.8~16.7个百分点。从全市来看,北京市277个出租车公司全年实际车份钱收入超过25亿元。

如果按《申请》的评审值计算,北京出租车公司司机2004年的工资性收入为2470元/月,仅为个体出租车车主2001年工资性收入水平(3000~4000元/月)的62%~82%。如果按北京出租车协会的调查数据1800元/月计算,公司司机的工资性收入水平,仅为个体出租车车主的45%~60%。

重庆恐怕是将出租车“公司化—承包经营”模式弄得最复杂的城市之一。“公司化”以后,有所谓半款车、全款车、全包车、融资车等形式。将一个简单问题“弄”复杂的好处有二,一是可以掩盖其性质,二是有更多机会攫取更多利益。重庆出租车车份钱畸高,是重庆出租司机集体“罢运”最为激烈的主要原因。

重庆“11·3罢运事件”后,官方宣布“降低车份钱”,此后有出租车公司开始“探索”“公司—雇员” 模式。该模式的基本做法是,出租车公司雇佣司机,司机每天的营业额全部上缴公司,公司每月给他们发工资和津贴,并办理社会保险。公司规定每辆车的任务定额,司机完不成定额将被扣发津贴,连续3个月完不成任务将被解除劳动合同。

“公司—雇员模式”实行的结果是,车份钱高达7726元/辆·月,比“半款车—3人承包”模式车份钱高出1069元/辆·月,提高了16%;公司车份钱占比高达52.1%,增加了5.5个百分点。这也就是说,“公司—雇员” 模式采用了更加隐蔽的方式,攫取更多的车份钱。对于出租司机来说,工作压力增大,收入并没有增加,生存状况持续恶化。 

出租车公司存在的理由何在?

从劳动分工的角度来看,企业存在的基本理由在于,通过分工协调和专业化生产来提高生产(或服务)效率。出租车服务没有普通工业生产或者复杂服务(如金融、电信服务)中的那种分工链条,这种服务实际上是由出租司机个体一次性完成的,既没有中间环节,也不需要相互衔接。在出租车的一次完整服务过程中,完全没有分工合作和相互协调的问题。因此,从生产组织形式的角度来看,出租车公司并不是出租车服务的必要条件。

从交易费用的角度来看,企业存在的基本理由是节约交易费用。对于一种简单产品(或服务)来说,如果没有中间产品(或环节),或者虽有中间产品(或环节),但通过市场交易内部化而节约的市场交易费用小于企业组织成本,那就不必要组织企业,最经济、最有效率的经济形式就是独立的个体经营。出租车服务就属于这种情况。

从行业管理的角度来看,出租车公司并不是行业管理的最佳选择。政府需要对出租车行业进行管理,这主要包括制定并实施行业准入标准(例如驾驶技术、道路熟悉程度、一定的道德水准等等),维护交通安全,依法收税等三项内容。要实现这些管理,地方政府可以通过相关职能部门(交通部门、公安交警和税务部门),并可以借助于行业协会组织。

从“减少空驶率,提高营运效率”的角度来看,“公司化经营”完全与事无补。据说,在北京,出租车空驶率较高(官方数据为43%),成为实行公司化经营并进行出租车数量限制的理由。其实,希望出租车公司“有效调度”,减少出租车空驶率,是典型的“计划经济情结”。只要制度条件合理,有效竞争的市场会迫使每个出租司机有效地解决这个问题。市场能够解决而且解决得好的领域,是不需要政府“干预”的,反之,就是政府“越位”。这种“越位”不仅与事无补,而且损害市场经济的效率,也损害政府的效率乃至形象。 

出租车制度的改革方向

出租车制度改革的基本方向如下:(1)完全开放出租车市场,取消公司化经营,取消数量控制;(2)实行出租车特许经营权的无偿使用制度;(3)实行出租车准入制度,凡符合准入条件者均可进入;(4)普遍采取个体经营模式;(5)成立自治的出租车行业协会,维护出租车行业经营秩序,协助政府有关部门进行“自律性”行业管理。

改革的核心内容是 “取消数量控制+特许经营权无偿使用+个体经营+行业协会”。任何人只要符合准入条件,都可以从业于出租车行业。这些准入条件包括:技术条件,比如一定的驾驶技术和道路熟悉程度;资金条件,即购置符合出租车行业要求的车辆,购买出租车全部保险;组织条件,即申请加入当地出租车协会并签署相关协议,承担相关义务;办理出租车营运手续。

与此同时也需要设立退出条件。这可分为两种情况,一是违反有关规定,强制退出;二是自愿正常退出。

至于出租车价格(包括起步价、起步价包含的路程和起步价之后的每公里价格)可以交给出租车协会(与车主们)协商制定,且不用担心出现离谱的高价格。因为,没有垄断就不可能形成垄断高价。

不过,在目前的利益格局下,进行这样的制度改革不可能形成“帕累托改进”。因此,出租车制度改革的现实道路只能是“渐进式”改革,可以选择那些利益冲突较小的地方先行试点,取得经验。试点和此后的改革宜实行出租车公司和个体经营并行的“双轨制”,让出租车公司自生自灭,以减少震动。当然,如果必要,地方政府可以组建自己的特殊功能的出租车公司,比如,北京市可以组建“礼宾出租车公司”。

研究报告原文:《现行出租车制度的缺陷及其改革方向》

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