四、拆迁补偿制度缺陷引出的恶果

房屋拆迁补偿制度的缺陷引出的恶果有三，一是迫使房地产开发商扮演“奸商＋流氓”的角色，二是开发商“绑架”地方政府扮演“恶政”角色，三是造成了大量拆迁户的巨额财产损失，造成了人数众多的拆迁纠纷上访大军，严重危害了社会和谐稳定。

（一）开发商的房屋拆迁“策略”

由于拆迁双方利益冲突明显，开发商往往采取比较“策略”的办法处理房屋拆迁问题。（1）各个击破，即“先公房，再私房，再门面，把居民分成一片散沙，破坏其凝聚力”[1]。（2）先易后难，即利用强大的宣传攻势，先利诱、说服大多数散沙般的拆迁户，促其尽快拆迁，然后再吓唬、骚扰那些犹豫不决的中间观望者。在一些个案中，我们看到开发商采取停水、停电等手段逼迫拆迁户搬迁，进一步会采取恶语、骚扰、武力等威胁方式逼迫拆迁户让步，甚至还有雇请“打手”强制拆迁，或者名为错拆、实为强拆的极端情况。[2] （3）最后，通过软硬兼施，但主要是采取利益退让手段，解决极少数“钉子户”。

采用各种各样非常手段（包括非法强拆、偷拆和“错拆”等）非法违规拆迁是开发商“策略”拆迁的重点。虽然各类法律法规都禁止开发商非法违规野蛮拆迁，但这些“禁令”往往缺乏与之配套的具体处罚规定，因而成为一纸空文。在见诸媒体的个案中，笔者只见到开发商通过停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段强迫拆迁户搬迁，却没有见到过开发商因此而受到处罚的情况。笔者在百度网站以“开发商强迫搬迁受处罚”为关键词搜索，只得到一些“开发商强迫搬迁”或“强迫搬迁”的内容，但没有“受处罚”的内容。

实际上，开发商的野蛮拆迁往往是地方政府默许的，有的甚至受腐败官员指使，前提条件只是“不出人命”。当然，如果野蛮拆迁致死人命则又另当别论。2004年5～7月，在沈阳浑南新区的房地产开发中，开发商“先后8次在深夜里开着铲车，手持砖头、镐把、砍刀进入糖场子村，首先将房主打跑，然后用铲车将房屋铲倒，共强行推平39户农民的房子”。开发商事后承认：“与动迁户谈不下去，就找人来‘砸玻璃’，砸完接着谈”。同年7月20日，开发商带领10余名打手“砸玻璃”遇阻，遂将房主殴打致死。2008年1月，“该公司3名负责人因故意毁坏财物罪被判处有期徒刑3年，缓刑4年，打手头目被判处有期徒刑20年”，其他打手“被判处18年到3年不等的有期徒刑”。[3]

除了上述常规“策略”，开发商还会采取一些“阴阳合同”之类的非常规手段。“阳合同”即可以公开的合同。表面上，某拆迁户与开发商签订协议，同意按拆迁评估价补偿或安置，并同意在规定时间内搬迁。开发商以此误导其它拆迁户。暗地里，双方再签订另一份协议，开发商承诺给予拆迁户额外补偿。这后一份协议就是“阴合同”。“阴合同”属于双方的秘密，局外人不得而知。例如，在2004年的湖南嘉禾拆迁事件中，我们就看到了“阴阳合同”的身影。该“阴合同”承诺，“如果能够及时搬迁的话，建成之后给予1间相当于8万元的门市房”。[4]

一般说来，拆迁户走得越早损失越大。不过，“拆迁户的补偿结算价格是互相保密的，人们只知道走得越晚的人得到的补偿越多，但究竟多多少，大家也不互相打听，因为这是他们向开发商保守秘密的承诺”。一名业内人士透露，甚至连评估公司的评估价格也相互保密，“评估公司不会告诉别的同行，南岸区的也不会告诉渝北区的，大家共守这条行业潜规则”。[5]

由于拆迁双方力量对比悬殊，而散沙般的拆迁户往往比较容易“被利诱”，“被说服”，“被吓唬”，所以，每次拆迁，开发商都可以借助地方政府将上述拆迁“策略”重演一遍，而且每次都能够收到预期效果。

（二）地方政府支持并配合开发商拆迁

由于预知房屋拆迁补偿太低必然会引发拆迁纠纷，所以，地方政府会出台一系列相关政策支持并配合开发商拆迁。

1、出台房屋拆迁奖励措施

在国务院的《城市房屋拆迁管理条例》和建设部的《城市房屋拆迁估价指导意见》中并没有关于拆迁户提前搬迁的奖励规定，但在地方政府的实施细则中却出台了房屋拆迁奖励措施。这对于开发商实施上述房屋拆迁“策略”很有帮助。

例如，重庆市规定“在拆迁公告规定的搬迁期限内提前搬迁的，拆迁人应给予提前搬迁的奖励费”[6]。在具体的实施细则中甚至为开发商规定了奖励额度，例如，提前搬迁的奖励标准为“ 住宅40元∕户•日；经营性门面20元∕M²•日；其他非住宅10元∕M²•日”；在规定搬迁期限内选择货币安置的特别奖励标准为“住房每户1～3万元”，“非住房按房屋评估价格的5%以内”奖励。[7]

“提前搬迁奖励费”由开发商支付给拆迁户，但奖励额度却由地方政府确定，这样的制度安排的确耐人寻味。这也许是对“政府主导、开发商操作”最直接的诠释。

2、设置处理拆迁纠纷的法定程序

各地方“城市房屋拆迁管理条例”都设置了处理房屋拆迁纠纷的法定程序。这一程序一般表现为，“当事人协商—（地方房管部门）行政裁决—司法诉讼—（政府部门或法院）强制拆迁”。

从理论上说，能够保证行政裁决和司法诉讼客观公正的基本条件是，地方政府远离房屋拆迁利益，地方法院司法独立。但目前这两个基本条件都不具备，地方政府与开发商在新区开发和“旧城改造”中是事实上的利益共同体，行政裁决不可能脱离政府的“领导”，而司法诉讼也难以摆脱地方政府的控制，因而裁决和诉讼都难以改变既有利益格局和利益天平。几乎在所有的拆迁案例中，我们看到的都是行政裁决和司法诉讼维护地方政府主导的拆迁评估价。任何拆迁户，不幸进入“房屋拆迁纠纷法定程序”，最终的结果必定是遭遇“被协商”、“被裁决”、“被诉讼”或“被强拆”，而蒙受拆迁损失，除非有如“重庆最牛钉子户”之类的惊天举动，且有媒体及时介入，迫使地方政府有所收敛。

著名律师师安宁写到：（国务院）《城市房屋拆迁管理条例》针对被拆迁人（即本文定义的拆迁户）设计了四项强制性制度：第一是强制许可制度。在尚未征求被拆迁人意见的情况下，行政机关即可用《条例》所赋予的拆迁许可权向拆迁人（即政府机构或开发商）发放拆迁许可证，此时被拆迁人的被强制拆迁的命运几乎已被注定。第二项是强制签约制度。拆迁人获得拆迁许可后，《条例》规定拆迁双方负有签约义务。不管被拆迁人是否愿意拆掉自己的房子，都有义务与开发商签订拆迁协议，（这）意味着被拆迁人对自己的物权必须作出让与。第三项是强制裁决制度。由于补偿标准是拆迁协议的核心问题，标准过低几乎是所有拆迁项目的共同特征。被拆迁人往往在无法抗衡被拆命运的情形下，退而寻求能获得较高补偿，并籍以拒绝签订拆迁协议以求自力救济。但《条例》规定，当达不成拆迁协议时，任何一方可申请拆迁行政管理部门裁决。现实中几乎均是开发商请求强制裁决，裁决结果也几乎都是一律拆迁，补偿标准也难以发生实质性的变化。被拆迁人对裁决结果几乎都不服，但接着由第四项强制制度可保障将拆迁进程继续到底。第四项是强制执行制度，《条例》规定拆迁人可申请行政强制或司法强制执行，通过司法或行政途径将被拆迁人强制迁出原居所地。[8]

3、地方政府强力介入房屋拆迁

由于拆迁评估价与真正的市场价格相差悬殊，拆迁户损失巨大，他们对房屋拆迁的本能反应就是竭尽全力反对、阻止，因此，房屋拆迁成为新区开发和“旧城改造”最困难的环节。鉴于此，开发商一般都要借助地方政府的力量去完成房屋拆迁。

在有些个案中，开发商通过“协议”直接规定地方政府的拆迁义务（你卖地给我，有义务清除土地上的“障碍”），有的直接要求地方政府承担房屋拆迁任务。例如，2005年末，辽宁西丰县以棚户区改造的名义搞了一个纯商业性质的“东北土特产品交易中心”。在地方政府与开发商的协议中，明确规定“县委县政府承担拆迁任务”。[9]

在一些个案中，开发商完全不出面，他们要等到地方政府“清场”完毕（拆迁完毕）才“进场”，而地方政府则通过一些“似是而非”的机构进行拆迁。例如，2006年11月3日，安徽利辛县“拆迁管理办公室”发布第1号拆迁令，启动备受争议的拆迁工程。该工程的拆迁人为利辛县国土资源局下属的利辛县土地储备发展中心，委托人是利辛县房屋拆迁安置事务所（出资人就是该县的房管部门——县房地产管理局）。“在拆迁过程中，几乎没有开发商的影子”。[10]

在另一些个案中，我们看到地方政府通过成立“项目协调机构”的方式介入房屋拆迁。例如，在湖南嘉禾县2003年7月启动的“珠泉商贸城项目”中，嘉禾县有一批官员担任各级“项目协调机构”负责人，其中，县政法委书记任该项目“协调建设指挥部”指挥长，城关镇镇委书记任该镇“协调办公室”副指挥。[11] 在江西省丰城市的“旧城改造”中，1名副市长任“老城区改造指挥部”总负责人。[12]

当然，在更多的个案中，地方政府主要是做开发商的“坚强后盾”。在那些“多事”的拆迁现场，人们一般都能看到警察、法官、法警和武警的身影。[13]

地方政府强力介入房屋拆迁往往意味着公检法，甚至武警部队等“国家暴力机器”的介入，这对拆迁户来说往往意味着灾难性的后果。

在辽宁西丰县“交易中心”项目拆迁中，因为对补偿不满拒不签约，陈家在2007年4月17日遭遇强迁。“100多名城管和警察到我家，说‘你签不签？不签？那你出去！这已经不是你家了！’一个县领导，拿着个大喇叭，喊一声‘战斗开始’，我们一家给连扛带拖拉出来了”。[14]

在湖南嘉禾县的强拆个案中，“县人民法院出动200多人参与强拆行动”，警方和检察院则分别以“妨碍公务”的罪名拘留、逮捕数人。这些强制拆迁都没有通过法定程序。[15]

低价补偿，强制拆迁，严重损害了大量拆迁户的合法权益，引发了大量纠纷和社会矛盾。例如，“经营城市”一开始，拆迁信访量就呈直线上升之势。据建设部统计，2004年“一季度的拆迁信访量比去年同期增长3倍”，2004年上半年到建设部上访的人数“已有4026批、18620人，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人，已超过去年全年的3929批、18071人”。[16] 然而，选择上访的只是少数人，选择进京上访的更是极少数。一般说来，合法权益受损后如果不是损失太大、忍无可忍，人们不会选择上访，更不会选择进京上访，因为，那实在太艰难。

4、地方政府的“株连拆迁”政策

地方政府最离谱的做法是通过“株连”政策帮助开发商进行房屋拆迁。

个案1：湖南省嘉禾县首创“四包”、“两停”株连拆迁政策。2003年7月，嘉禾县委县政府办公室联合下发文件（嘉办字[2003]136号），要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好该县珠泉商贸城项目（属于商业性建设）拆迁对象中自己亲属的“四包”工作（即包自己的亲属在规定期限内签订好补偿协议，腾房并交付各种证件；包协助做好妥善安置工作；包不无理取闹、寻衅滋事；包不参与集体上访和联名告状），否则将要“停薪停职”，甚至“下放到边远地区”，全县有160多名公职人员受到牵连，部分人员受到撤职、调离或者开除处分。在此之前，县政府在大街上挂出了措辞严厉的横幅：“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”。[17]

这个“四包”、“两停”政策的凶狠程度可由拆迁户的叙述见一斑：“县委领导、书记叫我一起去，把这个事情谈一谈。第一个问我是走阳关道，还是走黑暗道……阳关道，就是不要强拆，黑暗道就是我不同意签字……他们就强拆。如果5月15日之前，我的工作做通了，那么我外家哥哥（即妻兄）的职务恢复，我妹妹她们也不调到乡下了。”此前，他担任县计划局领导的妻兄被撤职，一个妹妹被调到偏远乡镇工作，另一个妹妹也面临调离威胁。[18]

嘉禾县“株连式拆迁”行为经媒体披露后，轰动全国，惊动中央，受到了有关部门的查处，该县县委书记、县长被撤职，副县长、政法委书记等受到党纪政纪处分。[19]

在新华网发布上述处理决定后两天，2004年6月6日，国务院办公厅下发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，严厉制止“滥用行政权力，违法违规强制拆迁”[20]。不过，此类做法并没有也不可能因一纸文件而绝迹。

个案2：2008年1月初，在江西丰城市的“旧城改造”拆迁中，许多与拆迁户有亲属关系的公职人员都被告知，要在规定的时间内说服其亲属在拆迁协议上签字，“否则将被采取组织措施”。之后，“有人被停职，有人被威胁停发工资，连一些低保户都被告知，如不配合将被停发最低生活保障（费）”。

在该市的“丰城改字[2007]6号”文中明确规定：“凡有拆迁任务的部门，单位都要负起拆迁责任……房改房、集资房由售房单位及其主管部门负责，拆迁户主及其家庭主要成员有工作单位的，由所在单位负责，没有工作单位的由所在地街道办事处负责”，“各有拆迁任务的单位‘一把手’，是第一责任人”。[21]

个案3：2008年6月2日，河南开封市第二人民医院通知3名医务人员停薪停职全脱产回家做拆迁户亲属工作。开封市国土局房屋拆迁管理处的工作人员说，“全市都这样。什么时候亲属签字同意拆迁，（公职人员）什么时候才能上班”。[22]

此外，还可以列出一长串“拆迁株连”个案：2007年11月4日，云南省龙陵县教育局通知7名有拆迁户亲属的教师离岗说服其亲属同意拆迁评估[23]；2008年1月，安徽省利辛县政府有关部门也实行“拆迁株连”政策[24]；2008年6月，湖南省益阳市资阳区要求“本人或直系亲属是被拆迁对象的国家工作人员，如不配合区委、政府工作，可采取诫勉谈话、免职、撤职等处分措施，追究所在单位一把手的责任等”[25]；2008年10月20日，贵州纳雍县委纪委组织部出台了“严肃城市建设拆迁纪律”的通知，其中规定“干部职工坚持不签订拆迁协议、不履行协议，将被停职、停薪”[26] ……

写作本文二稿时，笔者以“株连拆迁”为关键词在百度和Google搜索，分别得到17600和25000条相关结果。

（三）强拆出人命，涉案官员亦无事

2009年底，天津宁河县土地整理中心公布的拆迁补偿方案为每平方米4900元左右，而《瞭望东方周刊》记者在当地了解到，同一地段房屋的均价在每平米六七千元，有的甚至达到每平米8000元左右。因为拆迁补偿价太低，天津市宁河县东棘坨镇史庄中心小学的英语老师张××拒绝在拆迁协议上签字。2009年11月9日，张老师被县教育局宣布“实行停课处理”。随后，该县教育局党委书记在做其工作时称：“在英国，你说不拆，任何人不敢拆你的。在中国，你说不拆，肯定把你拆了。我就这一句话，这就是我们为什么在全世界牛逼！”之后，该书记例举了成都唐福珍自焚身亡的例子（见下文），说“干啥啊？要点煤气罐啊？浇汽油啊？那才是笨蛋呢！浇了汽油，将来你儿子谁管呢？你以为浇了汽油，荣书记就免职了？李县长就免职了？你浇了汽油，你儿子缺了妈妈，你爸爸缺了儿媳妇。你算过这账了吗？现在全国都在这儿摆着呢嘛，把谁处理了？处理了又到别的地方去了。”[27]

现实正如该书记所言。据《南方周末》记者查证，“在最近三年发生的八起拆迁自焚或活埋案中，无一名地方一把手受到问责或追究”[28]：

2010年3月27日，江苏省连云港市东海县黄川镇，陶姓人家为阻拦镇政府强拆自家的养猪场，父子浇汽油自焚，68岁的陶会西死亡，其92岁的父亲陶兴尧被烧伤。

2010年3月3日，湖北省武汉市黄陂区。69岁的王翠云在阻止拆迁方施工的过程中，被铲土机扫进土沟活埋，不治身亡。

2010年1月26日，江苏省盐城市亭湖区迎宾路拓宽工程地段，居民曾焕为抗强拆点火自焚致大面积烧伤。

2009年12月14日，北京市海淀区北坞村。席新柱为抵制强拆点燃身上汽油自焚。

2009年11月13日，成都市金牛区。该区居民唐福珍在她前夫胡昌明房屋被强行拆迁时点燃汽油自焚，后因抢救无效身亡。

2009年10月28日，山东省胶州市(县级市)拆迁现场。张永霞在一辆要拆掉她房子的挖掘机前浇下汽油自焚。目前（记者发稿时）她仍在青岛公安消防医院接受治疗。

2008年4月3日，福建省泉州市洛江区居民何全通点火自焚致死。洛江区区长告诉南方周末记者，此事对他没有任何影响。

2008年6月5日，黑龙江省东宁县拆迁现场，靳丽霞点火自焚致严重烧伤。知情人告诉南方周末记者，靳丽霞还在治疗中，目前（记者发稿时）生活不能自理。

事发至今，上述涉案的县委书记和县长等地方主要官员无一受到问责或追究。

在上述一系列拆迁出人命或导致重伤的悲剧中，只有两名科级官员受到处理。一是江苏东海县黄川镇镇长周××被“暂停职务”，一是成都金牛区城管局长钟××被“停职检查”（后者已经官复原职）。

前述首创“四包”、“两停”株连拆迁政策的湖南嘉禾拆迁个案是近年来惟一有县级官员被问责的拆迁事件。当时（2004年6月），县委书记、县长、常务副县长、县政法委书记、镇党委书记受到撤职、党内严重警告、留党查看等处分。处分由湖南省委做出，并得到了国务院的批准。但是，记者后来发现，上述被撤职的官员事后均已调往市里任官或升官。[29]

2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生因拆迁引发的自焚事件（地方政府出动公安、拆迁办、城管队100多人，并带去“一辆黄色的挖掘机和一辆红色消防车”[30]），拆迁户3人被烧成重伤。9月18日，其中一位伤者去世，该县县长带数十人到医院抢夺尸体，打伤死者家人。10月10日，江西省委宣传部发布消息，称对该县县委书记和县长免职。2011年11月2日，有媒体报道，被免职的县委书记和县长已悄然复出，分别出任抚州金巢管委会主任和抚州市公路局局长。[31] 舆论一片哗然。

对于拆迁一线的官员来说，拆迁不力才有官位难保的问题。相反，心狠手辣，行事果断，执行得力，会被上级看成是听话、有能力、有魄力，即使出现人命或重伤事故，事后也依然会被重用被提拔。“地方政府的拆迁步伐也未因拆出人命而放慢，当地官员要求拆迁高歌猛进的姿态一如既往”。[32]

（未完待续）

（欢迎你继续关注“房屋拆迁补偿制度的严重缺陷及其改革方向”续篇）