——原题：开放合作金融是农民合作社生存的必要条件

【说明】本文于2011年11月完成，是我的“农民合作社—农业现代化”理论框架第二板块（农民合作金融）的主要内容。本文在主流金融期刊遭遇“森严壁垒”，幸有《中国农民合作社》伸出援手，用2期（2013年第10、11期）上下篇的形式发表了主要内容。在此之前，《改革内参》在本文写作完成后的第一时间（2012年第1期），以《农村金融改革路线图》为题，发表了本文的结论部分。

本文被主流金融期刊一一拒绝的根本原因不是研究水平，而是金融理念和门户之见。开放农民合作金融本质上是还合作金融权利于农民，这是目前遏制乡村衰败的唯一正确方法，舍此，你还有什么办法能够拯救衰败的农村经济，并帮助农民（而不是农民工）增收？

现在有人说，农业“规模化”经营可以振兴农业。然而，在中国，农业“规模化”经营必然带来“麻烦”，甚至引出“灾难”，而不能普惠“三农”。本质上，它是工商业过剩资本渗透农业、逼走农民的手段，它毁灭的是本来有充分理由存在的农民低成本生活方式。世界主要国家的经验证明，农民的低成本生活方式，是农业现代化能够包容并能够进行改造的，其基本途径就是“家庭经营+农民合作社→农业现代化”。笔者关于农业“规模化”经营的论文同样遭遇“森严壁垒”，至今找不到期刊发表。国家级期刊拒绝，省级期刊要钱（我鄙视而不愿投稿给它们）。

【内容提要】（遏制乡村衰败、帮助农民而不是农民工增收的唯一正确方法是，帮助农民建立真正的而非虚假的农民合作社，而开放合作金融则是农民合作社生存的必要条件，然而）受利润驱使，我国涉农金融机构均“远小农近大户”，新型农村金融机构缺乏制度创新，逐渐趋同于商业银行。由于缺失了对于小农经济具有重要意义的合作金融，弱小农户及其农民合作社完全失去了获得金融满足的可能性。在穷尽了所有解决方案之后，将规范合作金融引入农村金融体系成为唯一选择。合作金融在新的农村金融格局中将发挥四个重要作用，并引发农村金融体系四大积极变化。根据国际经验，农民合作金融应该内置于农民合作社制度之中。这意味着，农民合作金融既要遵循合作金融的基本原则，又要遵循农民合作社内部制度安排。农民合作金融可以采取两种形式，一是在农民合作社内部开展合作金融业务，二是组织专业从事合作金融业务的农民信用合作社。

【提示】很多人都不知道，“农民（而不是农民工）增收”与“农民合作社”是同一个问题的两面，当然，本文所说的“农民合作社”是真正的农民的合作社。辨别真假农民合作社参见拙作《真假农民合作社辨》。简言之，区分鉴别真假农民合作社的办法很简单，这就是看它的经济利益格局如何设置，主要有两条：一是看它是不是按照我国《农民专业合作社法》的要求，将60%以上可分配利润以“二次返利”的形式返还给普通社员，并无偿为社员提供其它如技术、培训等服务。二是看它是不是“非营利经济组织”，如果合作社为“能人大户大股东”、龙头企业或各类公司等创办主体带来独享利润，它就不是真正的农民合作社。真正的农民合作社应该是“非营利经济组织”，而假合作社都是“以盈利为目的”，仅仅这一点，它就原形毕露。

农民合作社的基本组织形式决定了它的融资需求具有不同于其它经济组织的特殊结构。

农民合作社是由独立农户所组成，农户在其中保持了小农的独立性，即保持其土地产权和其它生产资料的私人性，保持其土地的家庭经营自主权，他们按照合作社的生产和技术要求，在自己的土地上生产农产品，再将农产品卖给合作社统一销售或加工销售；合作社在购买社员农产品的基础上，通过统一销售或加工销售等经营活动来赚取利润；最后，合作社通过“二次返利”和为社员提供服务等形式，将全部经营利润返还社员（农民合作社本身是“非盈利”合作经济组织）。[1]

由此，农民合作社的融资需求分为两个层次，一是合作社经营活动所需要的融资，二是农户社员从事家庭经营所需要的融资。只有同时满足这两个层次的融资需求，才真正满足了农民合作社的融资需求。

然而，我国现行农村金融体系完全不能满足弱小农户，以及由弱小农户所组织的农民合作社的融资需求，而整个农村金融制度恰恰缺失了对于小农经济具有重要意义的合作金融制度，这使得弱小农户及其农民合作社完全失去了获得金融满足的可能性。

一、  涉农金融机构“远小农近大户”

我国涉农金融机构主要包括农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社。

农业发展银行是国家的政策性银行，它主要承担国家农业发展相关的政策性金融业务，除了涉及相关农业政策的项目以外，农民及其农民合作社几乎就不在它的服务视野之内。农发行官员坦言，他们还没有批准开办直接面向农户的生产经营性贷款业务。[2]

农业银行在理论上负有面向农户的义务，但是经过商业化改造以后，农业银行更多地具有商业银行的属性，更多地选择能够“以最小成本换取最大利润”的服务对象。很明显，一个大中型贷款项目能够为它带来的利润，是成百上千个小农户及其农民合作社项目所不及的，更何况，这成百上千个零碎项目所需要的服务成本将比前者大很多。因此，具有商业银行性质的金融机构，“远小农近大户”完全是情理之中的事情。事实上，2000年代初，农业银行在大幅度撤销县级机构网点的同时，也撤销了绝大多数乡镇营业网点。

长期以来，“只存不贷”的邮政储蓄主要扮演了从农村抽取资金输往城市的角色，并因此而倍受诟病。2007年，在原有邮政储蓄的基础上成立了中国邮政储蓄银行。变身后的邮储银行成为商业银行，既存又贷。作为商业银行，它“远小农近大户”的价值取向非常明显，其“抽取资金”的本性并无改变。近几年，虽然邮储银行开展了一些小额贷款业务，但真正受益的小农户比例很小。[3]

近几年，在有关部门的推动下，邮储银行开展了面向“中低收入人群、农村地区、个体商户和微型企业”的小额贷款业务，截至2010年10月16日，“邮储银行（累计）发放的近2300亿小额贷款，解决了全国400万户农户及小商户的生产经营资金需求问题”。[4] 但是，这“400万户农户及小商户”中，小农户有多大比例？占全国2.37亿农户的比例有多大？占全国农户资金需求的比例又有多大呢？

邮储银行网站披露的数据显示，2010年10月，该行当年发放的小额贷款突破1000亿元；2011年2月，其个人存款余额突破3万亿元[5]。这就是说，邮储银行的小额贷款数额大约占其个人存款总额的3.3%，而其中真正贷给弱小农户及其农民合作社的款项比例小得几乎可以忽略不计。

农村信用社是旧体制的产物，在目前的农村金融体系中，制度设计者将其作为农户金融服务的主要提供者，并指望它能够担此重任，但是，它的性质决定了它无意真正面向弱小农户及其农民合作社。

在制度设计上，农村信用社的定位是“由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”[6]，设计者为其规定了“三会一层”（即股东大会、董事会、监事会和管理层）的议事管理规则。但在现实中，“三会”制度往往流于形式，设计中的法人治理结构往往被“内部人控制”所取代。

造成这种情况的根本原因在于，制度设计者从来就没有想过要把农村信用社改造成为真正的农民合作金融，而农民也从来就没有相信过农村信用社会成为他们自己的信用社。农民入股的目的往往很现实，就是为了多少获得一些贷款优惠条件。为此，他们入股的数量都很小，一般在1000元以下，大多数仅有几百元。很少有农民为了这点钱去参加信用社的社员大会，行使权利，参与管理。

上述情况使得人数众多的农户股东实际上很难对信用社的决策和经营过程施加影响，而农户股东的利益诉求也很难得到反映和尊重。因此，现实中的农村信用社完全掌握在管理层手中，沦为“内部人控制”，农户股东几乎完全被排斥在决策和经营管理之外。

在制度上，农村信用社本来就是按照股份制和商业银行的原则设计的，只不过给它安排了服务三农的任务而已。在国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》中，农村信用社的产权制度有三种，即股份制、股份合作制和合作制。但该方案同时规定，“有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制”。[7] 可见，“合作制”是制度设计者最后最无奈也最具象征性的选择，而且，他们所说的“合作制”多半也是假合作社，离国际上公认的合作社基本原则相去甚远。

实际上，如果按照农民合作社的基本原则和内部制度安排去衡量，农村信用合作社就是假合作社。它以盈利为目的，没有“二次返利”，没有有限积累、限制股金分红和限制大股东等相关制度安排，事实上也没有实行“一人一票”的民主管理制度。

农村信用社虽然被安排了服务三农的任务，同时它也享受了国家支农政策（如利率浮动、税收减免、资金支持等），但是，按照股份制和商业银行原则设计的金融机构，无论有关部门如何三令五申，它都会在赢利魔鬼冲动中，患上“远小农近大户”的病症。

相关数据显示，农村信用社从两个方面背离了制度设计者的初衷。一是“尽管近年来农业贷款、小农户贷款的绝对数额是增长的，但增长数额不大，且贷款数量占贷款总额的比例逐年下降” [8]，它更多的贷款越来越多地流向企业[9]和实力大户。二是它完全不可能担当起为广大弱小农户提供金融服务的重任。在农村的高中低收入农户中，农村信用社仅仅能够满足少数高收入农户的贷款需求，而将中低收入农户，尤其是低收入农户，拒之门外。[10]

农村信用社与三农渐行渐远，其商业化改革剑走偏锋，即“国有商业银行化、去县域化和去县农化”已成为农村信用社的经营模式。其信贷明显偏好于实力企业、实力客户，以及“地方融资平台”和辖区内外的社团客户。[11]

总起来看，上述这些涉农金融机构都承担了一定的支农政策性任务，国家为此也提供了相应地金融优惠政策和配套资金支持。这些机构在领受了国家的优惠和支持后，都有为三农提供金融支持的业绩向上汇报。但是，为三农提供金融支持并不等于为弱小农户及其农民合作社提供金融支持，而涉农金融机构正是用涉农实力大户项目去偷换支农概念。受商业银行逐利本性的驱使，这些涉农金融机构自然会做出“远小农近大户”的选择，尽管这种选择因其承担了支农政策任务而曲折隐晦。

事实上，只要将金融机构定位于商业银行，弱小农户及其农民合作社就不可能真正成为它们关心的对象，相反，农村资金会通过这些商业化金融机构从农村流向城市，而且，越是接近基层的商业性质的银行机构，就越是储蓄性质的银行，其功能只能是从农村向城市抽取资金。

二、  大部分新型农村金融机构正在发生变异

正因为包括农村信用社在内的涉农金融机构的支农“靠不住”，所以，有关部门才松动金融管制政策，允许一些新型金融机构深入农村，以化解农村金融困局。这些新型农村金融机构包括村镇银行、小额贷款组织、担保公司和资金互助组织等。有关部门期望这些新型农村金融机构能够填补县乡金融服务空白，补充涉农金融机构的服务遗缺领域，能够解决广大农户的融资难问题。

从目前公布的数据和相关研究来看，包括村镇银行、小额贷款组织和担保公司在内的新型农村金融机构对于缓解农村金融“饥渴”的确发挥了一定作用，但是，它们对于解决弱小农户及其农民合作社融资难问题所起的作用却非常有限，而且商业逐利的设计原则也正在引导它们发生变异，并逐渐背离制度设计者的初衷。

（1）这些新型农村金融机构的信贷投向仍然是“重企业轻农户”。据有关部门介绍，“截至2010年底，全国已有395家三类新型农村金融机构开业，另已批准筹建114家。目前，已开业的新型农村金融机构总体运营健康平稳，存款余额751亿元，贷款余额601亿元，实现利润13.6亿元。在地域分布上，中西部地区新型农村金融机构占六成以上。在信贷投向上，新型农村金融机构扎根县域经济，83.9%的资金投向了‘三农’和中小企业”。[12]

（2）现实的“变异”非常严重。一些研究者明确指出，村镇银行均设在县城城区或城郊，其“服务对象普遍集中在（县乡）中高收入群体”，贷款人早已不是传统意义上的农民，而是已经市民化的农村人口[13]；小额贷款公司更多的是由老板们入股成立，因而更多地成为“老板俱乐部”，“对弱小群体根本就不屑一顾”；担保公司的相关收费较高，手续繁多，审批办理环节令人生畏，有些地方甚至出现高手续费（为贷款额的1.8%～2.2%）、高利息（月息2%～4%）的情况[14]，这远不是普通小农户能够消受的。更有甚者，一些正规的担保公司甚至直接参与高利贷活动。[15]

（3）更重要的是，这些新型农村金融机构基本上沿用商业银行的经营思路，缺乏真正意义上的制度创新，它们的实际作用只不过是填补涉农金融机构远离县乡而造成的金融服务空白，而这种“补白”经营更多地只不过是复制正规金融机构的商业逐利经营模式而已。因此，它们对于解决弱小农户及其农民合作社融资难问题并没有制度创新意义。

三、  农村资金互助社游离在合作社制度之外

在目前出现的所谓新型农村金融机构中，农村资金互助社有一定的制度创新意义，也最接近合作社制度。

早在2005年，为了探索财政扶贫资金借贷（而不是拨付）使用的新模式，有关部门在四川省仪陇县开展了先期试点，2006年5月，由国务院扶贫办和财政部联合发文（国开发办[2006]35号），正式在14个省区开展“贫困村村级发展互助资金”的试点，建立了一些“贫困村资金互助社”。2007年1月，银监会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号），农村资金互助社开始有限数量正规经营。（最初经银监会批准的仅有6省7家农村资金互助社）

农村资金互助社是由农户自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融组织。它主要吸收中低收入农户入股、存款，并为其提供贷款服务。

农村资金互助社相比其它涉农金融机构（如农村信用社）和民间借贷都有明显优势，例如，手续简便、贷款时间灵活、融资成本低，拓宽了融资渠道，能够及时有效地满足弱小农户的资金需求，能够解决诸如借贷之间信息不对称、缺乏担保和交易成本高等问题。

但是，目前农村资金互助社存在的问题也不少：

（1）试点范围太小。目前，正规的农村资金互助社需要当地银监局批准。但是，由于银监局官员缺乏农民合作金融理论知识，在认识和监管上存在许多误区（如夸大农民合作金融风险），对农村资金互助社的审批过于严苛。有资料显示，截止到2011年8月，经过4年多的试点，全国36个银监局仅仅批准了43家农村资金互助社。[16]

（2）有相当一批民间的农民资金互助社“非法”经营。其实，在银监会出台相关规定之前，就已经有一批民间资金互助社在试探性的经营，他们期望能够得到金融监管当局的认同。但是，由于银监会规定的门槛太高，这些由农民自发组织形成的民间资金互助社始终只能“非法”经营。上述7号文件之后，也有一些农民自发组织的民间资金互助社“非法”经营。

（3）资金规模小，远不能满足农户需要。由于业务范围严重受限（被限定在一个行政村内），农村资金互助社的资金规模小，业务量有限，与农户实际需求差距很大。

（4）政府和涉农金融机构的支持不够。农村资金互助社无法像正规金融机构那样通过同业拆借或者向涉农金融机构再融资来增加融资规模，以缓解流动性风险，因而只能通过控制贷款的规模和结构去控制风险，这一方面使得农户融资需求得不到满足，另一方面，一些农村资金互助社又出现资金闲置。

（5）农村资金互助社被监管部门“正规化”之后成本大增。本来，资金互助社有乡村熟人信息对称的优势，筹资成本和放贷前后的工作量都比较小，交易成本比较低。一旦正规化以后，就会产生许多原本不存在的经营成本，如水、电、网络信息费、通讯费、房租、会计人员工资等等。[17]

（6）内部管理制度存在诸多问题。有些地方甚至出现了内部管理混乱、有章不循、合作性不强、内部人控制等不良苗头。[18]

（7）更重要的是，农村资金互助社游离在合作社制度之外，这等于迷失在规范合作金融制度之外。这主要是因为金融监管部门以及农村金融制度设计者缺乏农民合作社基础理论，缺乏农民合作金融理论的指导。

总之，农村资金互助社具有一定的合作社性质，其组织机构也类似于农民合作社，但其制度安排却远离了农民合作社的基本原则及其内部制度要求，而其中最大问题是，没有规定按社员与资金互助社的交易量“二次返利”，也没有明确规定资金互助社的“非盈利”性质，没有对股金分红和内部积累作出限制。

四、  缺乏合作金融的农村金融格局

在上述金融制度背景下，目前我国农村金融体系形成了如下格局：

“图1”为“缺乏合作金融的农村金融格局示意图”。

其中，“涉农商业银行类金融机构”包括涉农金融机构如农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社等，以及所谓的新型金融机构，如村镇银行、小额贷款组织和担保公司等。

如前所述，这些越是接近基层的商业性质的银行机构，就越是储蓄性质的银行，其功能只能是从农村向城市抽取资金。

其间，有少量资金有条件地回流到农村高中收入农户及其经济实体中。数量众多的中低收入农户及其农民合作社，几乎没有可能从这些涉农商业银行类金融机构那里获得金融支持，他们只能通过民间借贷和高利贷解决一些临时急用。

此外，数量稀少且游离于规范合作社制度之外的农村资金互助社有如影子一般，徘徊在贫穷的农村，欲“显身”而不能。

这就是我国目前因为缺乏合作金融而呈现出来的农村金融格局。这种现实的农村金融格局是由以下几个原因决定的：

（1）从涉农商业银行类金融机构的性质来看，它们的经营目标决定了它们必然会远离弱小农户及其农民合作社。

所有涉农商业银行类金融机构最终都是以利润最大化为终极目标。在经营方针上，它们都会努力追寻利润大、成本小和风险小的经营项目，并竭力避免陷入利润薄、成本大和风险大的经营泥潭。在具体的经营项目上，它们无一例外都会选择“远小农近大户”的经营策略，因而会更多地选择农村实力大户、各类企业、事业单位和政府的项目，而更少甚至避免与弱小农户及其农民合作社发生信用关系。

资本天生就要追逐利润，原始市场经济只会造成农村资金外流，因此，只要将涉农金融机构定位于商业银行，上述情况就必定会出现。

（2）从弱小农户自身的金融需求特点来看，他们在现行农村金融体制中不可能得到金融需求满足。

弱小农户金融需求的基本特点是，农户数量庞大，贷款分散，额度小、期限短，缺乏有效的抵押和适宜的担保。

弱小农户从事的农业经营风险高。这些风险主要有两个，一是自然风险，即因为旱涝风雪沙等自然灾害而给弱小农户造成的损失。二是价格风险，即因为农产品生产周期长，供求信息不灵，价格调节滞后而导致供求失衡，引发大幅度价格波动，给弱小农户造成损失。

对于涉农商业银行类金融机构来说，借贷信息不对称也是个大问题。由于农户太分散，地域太广阔，情况太复杂，这些金融机构几乎不可能真正弄清楚贷款农户的真实情况，而且，也确有一部分农户借此恶意违约。

由于贷款分散，额度小期限短，涉农商业银行类金融机构需要支付高昂的经营管理成本，这使其总体收益偏低。由于缺乏抵押担保、农业经营风险高，再加上借贷信息不对称，这些金融机构面向农户的贷款面临较高的信用风险。

成本高、收益低，而风险又高，这是涉农商业银行类金融机构远离弱小农户及其农民合作社的根本原因。无论国家给这些金融机构多少涉农优惠政策，给它们多少涉农政策指令，它们都会“阳奉阴违”、义无返顾地“远小农近大户”。

因此，弱小农户及其农民合作社不可能在现行农村金融体系中得到金融需求满足。

（由上述两个结论还可以有进一步的推论，即以利润最大化为目标的涉农商业银行类金融并不是为小农经济所准备的，也根本不可能与小农经济的信用需求相适应。后文有详述。）

（3）少量金融回流是因为能够获得该行业平均利润回报。

在目前的农村金融格局中，确有少量来自农村的资金通过涉农商业银行类金融机构回流农村经济。出现这种情况的主要原因有两个，一是追求利益，二是“履责”需要。

首先，这些农村资金的回流是有条件的，即涉农金融机构至少能够获得该行业的平均利润回报。为要满足这一条件，金融机构必须对成本、收益和风险进行平衡。只有那些平衡结果能够满足“回流条件”的农户才有可能进入涉农金融机构的客户群。相对来说，筛选这些涉农客户群的条件往往比普通工商企业更严格，而这些涉农客户群支付的贷款成本也要比普通工商企业更高。

据业内人士介绍，由于农业经营兼有自然风险和市场风险，所以，在涉农金融机构看来，中高收入农户的信用风险类似于工商业个体经营户，实力大农户的信用风险类似于工商小企业。依此，它们对满足“回流条件”的中高收入农户和实力大农户的贷款实行较高的贷款利率，而这正是涉农优惠政策所允许的。

其次，国家的涉农优惠政策总是要执行的，而这一政策事实上可以分解为涉农优惠和涉农客户二因素。涉农金融机构享受涉农优惠自不待言，而筛选涉农客户则完全不影响其“远小农近大户”的经营策略。因为，中高收入农户和实力大农户都是涉农客户，涉农金融机构可以用这些业务“充实”自己的涉农业绩，从而对享受涉农优惠有所交待。

（4）弱小农户及其农民合作社只能通过非正规金融缓解金融饥渴。

从根本上说，涉农商业银行类金融机构就不是为弱小农户及其农民合作社准备的，现行农村金融体系完全不可能满足他们的金融需求，因此，他们只能另辟蹊径，以缓解金融饥渴。

一般情况下，弱小农户及其农民合作社通过非正规金融缓解金融饥渴，这些非正规金融主要包括民间借贷和高利贷。

民间借贷主要是熟人亲友之间的一种临时性资金调剂，它以相互熟悉、相互信任、知根知底的个人信用为基础，以解决生活和生产急需为目的；它省去了公证、鉴定、验资、抵押质押登记等手续，从而也就节省了交易费用；它门槛低，手续简便，灵活方便，一般采取口头约定或打个借条的方式约定借款金额、期限和利息等事项。

民间借贷的利率由借贷双方根据借款的主体（亲疏关系）、用途、时间长短、借款的急缓程度商定，一般高于商业银行同期利率，最高的接近银行同类贷款利率的4倍。

民间借贷对于缓解弱小农户及其农民合作社的金融饥渴具有重要意义。但是由于资金来源有限，民间借贷只能应急，而不能满足平常的金融需求。况且，民间借贷的利率较高，也不是弱小农户及其农民合作社正常生产经营所能够承受的。

高利贷与民间借贷的区别仅仅在于利率高低（我国法律规定，民间借贷的利率“最高不得超过银行同类贷款利率的四倍”[19]，超过此限即被法律界定为高利贷），而利率偏高的民间借贷与高利贷只有一步之遥。

由于缺乏透明度和有效约束手段，许多民间借贷均以高利贷形式出现，而希望发展商品生产的借贷农户轻则债台高筑，重则倾家荡产。在温州，民间借贷（如抬会）曾经为温州民间经济发展立下了汗马功劳，但是，近年来，由于国家银根紧缩，民间借贷利息大幅爬高，其民间借贷越来越变异为高利贷。“一直活跃的温州高利贷市场再度疯狂，目前月息已飙升至5分（5%），最高的甚至出现一两角”[20]。在江苏省泗洪县，从2011年春节到5月中旬，高利贷活动亦疯狂，“借来2分3分，放出去1毛2毛”，甚至“高达3毛（月息30%）多”[21]。

弱小农户及其农民合作社一般不会去碰高利贷，偶尔为之，往往实属无奈，其结果必定受伤很重。

（5）近几年，个别地方的农民自发组织起资金互助社，以求金融“自救”。后来的金融试点将少数资金互助社纳入其中。虽然它们活动的地域范围有限，资金来源有限，也缺乏规范运作，且游离在规范合作金融之外，但不可否认的是，这些合法和“非法”经营的资金互助社具有一定的合作金融性质，它们是探索我国农民合作金融制度的先驱[22]。

（政府和社会各界的扶贫金融支持不属于农村金融体系，故不在本文的论域范围。）