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为什么总是低估了治污的艰难程度?(上)

《人口困局》作者 李尚勇

 

【导读】目前中国治污,最不能忽视的因素有两个,一是“人口高位运行”,二是全国上下“发财欲望高涨”,而轻率决策的大规模治污行动往往低估了它们对于治污的决定性影响。有14亿人口的中国,经济转型是猴年马月的事情。将治污的立足点放于此,将导致战略性误判。

 

【说明】虽然本文的部分内容在之前的文章中已有论述,但考虑到论证逻辑完整,还是再次阐述,况且,这对于首次阅读我的文章的网友来说还是需要的。若你之前已经读过相关内容,请跳过它们,直接读后面的内容。

(一)

2014年初,北京与中央签订责任书,承诺到2017实现大气污染改善。当时的北京市长在“市两会”上提及,“中央领导说,2017年实现不了空气治理(你)就‘提头来见’”。两会期间通过了《北京市大气污染防治条例》。(聂日明:《治理雾霾长短策》,FT中文网,2017年1月5日)

若此话当真,那这位市长“人头不保”,因为这些年雾霾一年重似一年,可以预计,2017年的“年底年初”大面积、长时间严重雾霾只不定会比上一年更严重。除非,像制造“阅兵蓝”那样,大面积关停迁移污染企业,重点保局部。

下图是2015—2016年北京逐月空气质量(AQI)状况。从图中可以直观地“看”到,北京的空气质量总体上并没有实现“大气污染改善”。

环保部最新数据和观点是:“多数地区空气质量有所改善。以京津冀为例,2016年全年PM2.5平均浓度同比下降7.8%,与2013年相比下降三成左右。但入冬以来,全国多个地区已发生多次大面积、长时间重污染天气。”(山西晚报:《环保部长回应雾霾热点》,2017年1月9日,第01版)

简言之,局部地区空气质量有所改善(即有治霾成效),但是,当冬季气象条件不利时,整体污染加重的后果便凸现出来,最终还是不能避免“入冬以来多地多次发生空前的大面积、长时间严重污染”。这正是笔者《人口困局》一书所预言的中国最好的治污效果:“局部有所改善,但整体在恶化”。

据笔者所知,这是管理层在大规模治污行动中,第三次严重低估了治污的艰难程度。“3年实现北京大气污染改善”,这是完全不可能的事情。

军队统帅若敌情不清,那肯定是要吃败仗。相反,那些战功赫赫的统帅,都有全面准确的敌我双方情报,也有足智多谋的参谋团队,还一定会有深入敌后获取第一手敌情的侦察部队(特种兵),有些统帅甚至还要亲自去未来的战场看看地形(比如林彪)。“知彼知己,百战不殆”,这不仅仅是兵家制胜的法宝。

然而,笔者看到,管理层在最近20多年的治污决策中,屡屡低估了污染“敌情”,低估了污染泛滥的严重程度,低估了治污的艰难程度。

除了上述第三次轻率决策,笔者的《人口困局》一书还记录了此前两次类似的决策。

1994年,淮河流域大规模严重水污染第一次大爆发,震惊中外。

1994年7月,淮河上游突降暴雨,一些水库开闸泄洪。洪水所经之处河水泛浊,河面上泡沫密布,洪水过后河里鱼虾尽死。下游一些地方的居民饮用了以河水为水源的自来水后,出现恶心、腹泻、呕吐等症状。经取样检验证实,上游来水水质严重恶化。沿河各自来水厂被迫停止供水长达54天之久,百万淮河民众饮水告急。

上述“淮河水污染事件”,引起了决策层的高度重视。1995年8月,国务院发布了我国第一部流域性水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年6月,国务院又批准了《淮河流域水污染防治规划及“九五”计划》。

当时,有关方面的注意力主要放在淮河流域的点源污染,即大大小小的企业排污和城镇集中排污,而忽视了污染物范围更大的城镇、农村和农业的面源污染,同时也高估了行政手段的治污能力,严重低估了企业排污对于企业成本控制的巨大影响,因而明显低估了淮河流域的水污染治理难度。在国务院的上述批复函中,竟然轻率地提出了“1997年实现全流域工业污染源达标排放,2000年实现淮河水体变清”的目标(国务院:《关于淮河流域水污染防治规划及“九五”计划的批复》,国函(1996)52号,1996年6月29日)。

然而,花费巨资的10年集中治污以后,淮河流域严重水污染依旧,2004年7月,甚至又爆发了一次更大规模的所谓“特大污染事故”。据说,总长1000公里的淮河里“有史以来最大”的污染团,“如同巨大的黑蘑菇,从上游奔腾而下,横扫千里淮河,充斥河面的黑色污染水团全长133公里,总量超过5亿吨,一路浩浩荡荡杀奔洪泽湖”,“洪泽湖上氨氮超过平时的60倍,水质全为劣五类”。这是完全没有水功能价值的一湖“毒水”,湖面约3500平方公里,总量约30亿立方米。

环保专家和当地群众向《新民周刊》记者描述的灾难性情景是:“(黑色污染水团的)先锋是鱼鳖,蟹虾是殿卫,无数水族抢着潮头夺命狂奔,无数鱼类跳到岸上逃生,无数龟鳖爬上堤岸乞命。污水的锋头浅黑带亮,阴沉中透出杀机;中腰是稠脓一样的黄绿色,表层水藻欣欣向荣;最后是酱鸭色的“大部队”,满河道浩浩荡荡走了近两天,污团所及处,肃杀一片。”(《人口困局》第123页)

至今,淮河流域仍然是我国水污染最严重、环境污染程度最深的流域之一。

第二次低估治污艰难程度的轻率决策发生在2001年,地点在渤海地区。

从1998年开始,渤海污染明显加重,且迅速恶化。

渤海是半封闭型内海,据专家计算,渤海水体每60年(有说200年)左右才能完全交换一次。由于水体交换缓慢,渤海的治污难度很大。但有关当局显然没有考虑到与之相关的一系列问题。

2001年9月,国务院批复了国家环保总局制定的“渤海碧海行动计划”,根据该计划,到2005年,渤海海域的环境污染将得到初步控制,生态环境破坏的趋势将得到初步缓解;到2010年,渤海海域环境质量得到初步改善,生态环境破坏得到有效控制;到2015年,渤海海域环境质量明显好转,生态系统得到初步改善(国务院:《关于渤海碧海行动计划的批复》,国函[2001]124号,2001年10月1日)。

然而,巨大的治污投入后,渤海的污染并没有好转。

2002—2006年,渤海受污染面积的比重“一直高居四大海区之首”。近10年来,渤海的严重污染(三类以上)和特重污染(四类、劣四类)扩展得很快,2010年分别达到1.70和0.83万平方公里,这分别是2001年的5倍和4倍;分别占全海域面积的22.06%和10.81%,占近岸海域面积的29.45%和14.42%。

国家海洋局北海分局提供的2008年春夏秋三季渤海污染海域分布示意图显示,除了河北秦皇岛和北戴河附近海域以外,整个渤海近岸海域差不多都被各类污染海水所覆盖。越是人口密度高、工业开发区多的区域,其近岸海域污染程度越严重。一些海域的污染甚至“伸”到了渤海的中心海域。

“渤海碧海行动计划”执行不到5年,2006年8月,由国务院召集的渤海环境保护工作会议坦承,渤海污染物入海总量居高不下,污染面积扩大,赤潮频繁出现,重大污染事故时有发生。这事实上宣布了碧海行动计划的失败,“以后没人喊停,也没人说继续实施,这个计划反正就是不了了之了”。

如果仅仅从技术角度看,几乎所有人都相信渤海能够恢复昔日海碧水清、鱼虾成群的情形。有人举出日本和北欧的例子。日本的濑户内海和北欧的北海都曾在其工业高污染时期受到严重污染,也差不多到了鱼虾灭绝的境地。后来经过治理均恢复了良好的生态。

从纯技术角度出发,上述观点自然不错,但是,如果考虑到我国“人口高位运行”的现实国情,考虑到为解决13.4亿人口吃穿住行基本需求所形成的异常庞大的污染总量,那么,渤海的“碧海行动计划”就像之前的“2000年实现淮河水体变清”和“2000年所有工业污染源达标排放”一样,都注定是一个“美丽的梦想”。

(《人口困局》出版时因压缩篇幅删除了有关海洋的两个整章,这一部分也随之被删除。参见:《李尚勇:严重污染致我国近海渔业资源几近枯竭》,财新博客,2014年10月15日)

其实,同一时期,大规模治污失败的例子还不少,例如,著名的滇池治污,“20年时间,持续投入600亿元,仍未获得根本性改变”。(记者黄榆:《滇池治污之困:治理20年投入逾600亿元难复往昔容颜》,《工人日报》,2014年5月18日,第01版)

(二)

要吸取历史教训,就需要找到“低估治污艰难程度”的原因所在。这里的主要原因恐怕是,管理层对污染“敌情”心中无数,或者被错误信息误导。

为什么会心中无数、“敌情”不清、被人误导?这可能有以下几种原因:

首先,官方的环境监测数据真真假假,且总体严重偏低。比如,有省级环保部门的人匿名披露:环境监测数据中的排污总量数据实际上是企业环评确定的排污数据的汇总,而企业实际的排放数据往往是这个环评数据(即环评的达标理论量、考核量)的几倍、十几倍、几十倍;而且,中小企业往往还是一笔糊涂帐。一句话,实际偷排的污染物数量是不会统计进监测数据的。(蓝天白云终可期:《雾霾真相:一个环保公务员的万言书》,12缸汽车,2016年2月16日)

其次,许多专家学者、学术团体、智库甚至智囊团自己并没有真正弄清楚目前中国环境污染的基本状况,自己也是一本糊涂帐,却提供了一些“理论上看起来可行”的污染治理解决方案。这些方案往往忽视了那些对污染具有重要影响的因素(如数量庞大的中小微企业排污、没法遏制的大中企业偷排),甚至忽视了对污染形势具有决定性影响的因素,如农业和农村的面源污染(日本的治污经验显示,没有面源污染的治理,就没有环境的根本性好转)。如此等等。

第三,有经济学家认为,一些国家在我国现在这个经济发展阶段及其水平上曾经按较高增长率(如8%)发展了20年左右,因此“中国经济在未来20年仍然可以保持8%的年增长率”;发达国家都是“先污染后治理”,并且都很成功,所以,环境污染与经济发展阶段相关;中国目前的发展阶段就是制造业比重大的阶段,也就是环境污染比较严重的阶段,若放慢经济增长脚步,只能使这个发展阶段拖得更长,环境污染更严重;等到将来中国经济成功转型,环境污染自然也就减轻并得到根治了。(笔者后文将说明,中国经济转型是猴年马月的事情。)

第四,有些学者、智库别有用心,误导管理层。比如,那些有海外背景的人认为,中国人口不是太多而是太少,因而主张放松进而放弃人口控制,甚至鼓励生育。还有人认为大城市不该限制人口流动,相反,应该建设四五千万人口的超级大城市(新浪财经:《梁建章:大城市不该限制人口流动》,2016年1月29日)。诸如此类。

(三)

目前中国治污,最不能忽视的因素有两个,一是“人口高位运行”,二是全国上下“发财欲望高涨”,而轻率决策的大规模治污行动往往低估了这两个因素对于治污的决定性影响。

笔者《人口困局》一书的研究显示,发达国家“先污染后治理”是有条件的,这些条件主要包括人口、经济和社会等条件,其中,人口数量决定了环境的后备容量和环境治理的“战略纵深”。目前,我国完全不具备这些条件(《人口困局》第197-211页):

(1)我国“人口高位运行”(指人口在10亿~14亿之间运行),人口总量巨大,人口对资源环境的压力(笔者用“人口压力指数”表示)全球第一。

以淮河流域为例。中国淮河流域国土面积(26.9万平方公里)与英国(24.3万平方公里)相当,但只有日本(37.8万平方公里)的71.2%。若以工业化进程相近的人口数据相比,即以我国淮河流域2010年人口数据与英国1953年、日本1982年数据相比,则我国淮河流域总人口分别是英国、日本的3.7和1.6倍,人口密度分别是它们的3.3和2.2倍,人口压力指数分别是它们的12.3和3.6倍。(见图10-2)

 

在淮河流域这块土地上生活着近2亿人口,他们的吃穿住行等等基本生存需要对资源环境的压力(“发财欲望高涨”在其后),要比同类时期的英国、日本大得多,所以,人家能够“先污染、后治理”,而我们已经没有这种可能性了。

(2)当初,英国和日本的污染虽然严重但仅限于局部,即污染仅仅发生在工业区和城市及其周边地区,除此之外的广大地区,尤其是广大乡村并没有出现环境污染,大范围的江河水系并没有被污染。在中国,由于“人口高位运行”和经济高速增长持续了30年,全国城乡范围内已经出现了大气、水体和土地全面、立体污染的严峻局面,这意味着,我国环境的后备容量已经所剩无几,我国环境治理事实上已经缺乏“战略纵深”,缺乏“战略回旋余地”。

全国污染源普查数据显示,农业源污染(这是13亿人基本生存需要所造成的污染)明显超过工业或城镇生活污染(《人口困局》第118页)。例如,笔者所在城市旁有一条周公河,干流河长95公里,流域面积1122平方公里。在该流域内,除了山林就是农田和农业乡镇、村落,基本上没有工业分布(仅有若干水电站),其河流污染主要来自农业生产和村民生活污染。然而,正是那些富含化肥、杀虫剂、除草剂、动植物激素、抗生素和各种洗涤剂的漫山遍野的面源污染,使得周公河在流入市区前便沦为Ⅲ类水质。而现行国标的Ⅲ类水质甚至都不及2002年国标的Ⅳ类水,因此不能用作饮用水源,当地政府只好另寻安全饮用水源。

目前,由于国家空气质量监测越来越透明,所以,公众觉得雾霾越来越严重,空气污染是环境污染之首。其实,雾霾只是“小儿科”,而水污染却极有可能成为中华民族的心腹大患(参见《李尚勇:水污染才是中华民族的心腹大患》)。例如,依2010年数据(相对可靠),在七大流域,Ⅰ~Ⅱ类水(即真正洁净、健康的饮用水源)仅有28.7%;在六大河流,仅有15.1%;在重点监测评价的湖泊水库,仅有30.2%(见图7-4)

(3)30年经济高速增长已经使我国资源严重超载、透支,30年持续的严重污染已经将我国环境推向了临近触发大范围环境危机的边缘。《人口困局》认为,未来十年、十几年,中国资源环境与人口紧张关系的发展方向将决定中华民族的未来。

(4)在“人口高位运行”和全面严重污染的情况下,中国治理环境(先污染后治理)至少面临以下难以解决的两大难题。

第一,中国高污染、高耗能产业难以向外转移。

当初,发达国家在意识到环境污染的严重后果之后,大致从20世纪50、60年代开始,陆续有计划地向发展中国家转移高污染、高耗能产业。这种“战略性”产业转移因为打了“技术转让”的旗号,所以大获成功。这为它们的环境治理奠定了基础。

我国是发展中国家中接受高污染、高耗能产业类别和数量最多的国家,这种情况在我国2001年加入世界贸易组织(WTO)以后的10年里达到高峰。时至今日,我国的重工业、化学工业都还在持续的增长过程之中。

目前,我国已经意识到产业结构转型、优化的重要性,但是,严峻的问题还在于,我国产业结构优化面临巨大的现实难题。

一则,我国几乎难以将高污染、高耗能产业向国外转移,至少不可能象当初发达国家那样将大部分高污染、高耗能产业向国外转移。一是因为规模太大,二是因为发展中国家的环保意识均在苏醒,今天已经难以复制发达国家当初的产业转移模式。(现实中,真正大规模向外转移的是劳动密集型产业,如制造业,这将导致中国低端就业人口大量失业。)

二则,我国大量就业人口高度依赖高污染、高耗能的中小企业,也高度依赖技术落后、缺乏治污能力的中小微企业,这明显制约了我国产业结构升级。事实上,我国大多数就业人口,尤其是大量农民工只能在缺乏社会保障的所谓“非正规部门”就业。

三则,我国中小微企业基本上都是微利,它们根本就没有治理污染达标排放的经济能力。若严格治污、强制达标排放,它们因为无利、亏本,就只有关门停业一条路,但严峻的就业形势决不允许这样做。

因此,我国现实的产业结构升级目前主要表现为,东部发达地区向中西部欠发达地区转移“三高”(高耗能、高物耗、高污染)产业,以及高行政级别地区向所属低行政级别地区转移“三高”企业。其结果是,全国环境污染形势明显出现由东向西和由高(行政区)向低(行政区)蔓延和发展的恶劣势头。而中西部地区(尤其是西部)生态环境更脆弱,低行政区治污资金更缺乏,后果必然会更严重。

与此同时,因为30年来水陆空立体污染程度已经很深,单纯的关停一些污染企业,并不能真正缓解东部地区和高行政区的环境污染形势,因为真正的环境治理需要大幅度减轻人口对资源环境的压力,从而才能从根本上解决“面源污染”的问题。

第二,我国的能源结构难以改变。

西方发达国家在环境治理过程中都实施了能源结构的升级换代,其主要内容是由石油、天然气替代煤炭成为主要能源形式。

例如,英国伦敦空气污染的治理最终是通过“弃煤炭而改用煤气和电力,并将燃煤火电站迁往城外”而解决的;日本也是在明确提出能源结构升级换代的要求以后,环境污染才开始真正好转。

我国目前煤炭消耗占全国能源总消耗的70%以上,属于高污染型能源结构。2011年,我国煤炭消费占能源消费总量的比重为70.4%,位居世界第二(仅次于南非)。这一比重超过世界煤炭平均消费水平40个百分点,且分别超过欧盟和美国54和48个百分点。(见图4-2)

由于我国人口总量巨大,“人口高位运行”,并且,天然气资源太少、石油产量已经接近最大产量边界、新能源开发利用中短期内难以形成规模,所以,我国能源结构的升级换代完全没有现实方案。

例如,国家环保部的数据显示,除北京、天津外,华北地区的煤炭消费占能源消费结构的近90%。“工业围城”、“一煤独大”,在华北地区比较普遍。所以,减少华北各省的煤炭消费是解决华北地区雾霾问题的先决条件,舍此便没有根治雾霾的可能性。(北极星节能环保网:《绿色和平发布2015年度中国366座城市PM2.5浓度排名》,绿色呼吸,2016年1月28日)

《人口困局》的研究结果显示,解决上述两大难题是我国全面治理环境并谋求环境根本性好转的先决条件,舍此便没有真正的环境治理。

在上述局面下,环境治理最终是赶不上环境污染速度的,因此,中国的环境治理只能长期维持“局部有所改善,但整体在恶化”的局面。这便是我国大规模治污行动屡屡失败的根本原因之一。

(待续)

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附:“中国大困局:资源•环境•人口”系列文章

人口政策篇:

《这是典型的集体无意识、集体无理性》

《中国人口高位运行“软着陆”与“硬着陆”》

《“低生育率陷阱”之说很可能是个陷阱》

《放弃人口控制的“基础理论”错在哪里?》

《为什么“多生孩子以改善人口结构”是错误的?》

《联合国预测中国人口趋势的两个版本比较》

《人口困局》一书的论证逻辑》

《积极引导公众走出“放松人口控制”误区》

 

资源环境与人口篇:

《根治雾霾的两个根本办法》

《中国环境形势有多严峻》(发表在《中国改革》2014年第4期)

《水污染才是中华民族的心腹大患》(发表在《民主与科学》2015年第4期)

《“生态城市”环境恶化说明什么?》(发表在《民主与科学》2016年第1期)

《徐孟加们垮台了,但污染仍在继续!》

《滥用抗生素的严重后果超乎你的想像》

《细菌耐药性形势急转直下的对策》

《2020年GDP能够再翻一番吗?》

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